Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств
Разработка Конвенции стала венцом многолетних усилий Совета Европы. Уже в первый год своего существования (1949) Парламентская Ассамблея признала важность проблемы защиты прав национальных меньшинств.
В 1961 году Парламентская Ассамблея рекомендовала включить во второй дополнительный протокол к ЕКПЧ отдельную статью с целью гарантировать национальным меньшинствам права, не нашедшие в ней отражения. В рекомендации была предложена редакция проекта статьи о защите национальных меньшинств.
Решающий шаг был сделан, когда главы государств и правительств государств-членов Совета Европы провели конференцию на высшем уровне в Вене 8-9 октября 1993 г. На этой встрече они договорились о том, что национальные меньшинства, образовавшиеся в Европе в результате исторических потрясений, должны пользоваться защитой и уважением, что явилось бы вкладом в дело мира и стабильности.
Разработка Конвенции с самого начала преследовала цель превратить политические договоренности, достигнутые в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), в юридически гарантированные обязательства. В частности, поэтому рамочная Конвенция также открыта для государств, не являющихся членами Совета Европы.
Конвенция была принята 1 февраля 1995 г. и вступила в силу три года спустя, 1 февраля 1998 г. Из 45 государств-членов Совета Европы Конвенцию ратифицировали 35. 7 государств-членов Совета Европы пока только подписали ее. (По состоянию на апрель 2003 г.)
Особенности
Рамочная конвенция является первым многосторонним правовым обязательным актом, посвященным защите национальных меньшинств в целом.
В духе традиции защиты права человека Конвенция ориентируется на индивидуальную защиту прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам (ст.1). Таким образом, не предполагается признание коллективных прав. При этом акцент делается на защиту лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые осуществляют свои права индивидуально и вместе с другими (ст. 3, п.2).
Так как Конвенция открыта также для государств, не являющихся членами Совета Европы, и в целях обеспечения более многостороннего подхода было решено включить в нее ряд принципов, из которых вытекают права и свободы, уже гарантированные в ЕКПЧ или в дополнительных протоколах к ней (см. в этой связи статью 23 рамочной Конвенции).
Рамочная конвенция включает, в основном, типовые программные положения, излагающие цели, которые преследуют Стороны в соответствии со своими обязательствами.
Эти положения, не требующие обязательного применения, предоставляют заинтересованным государствам определенную степень свободы действий, давая им тем самым возможность учитывать особые обстоятельства.
Как свидетельствует само понятие «рамочная конвенция», она не содержит непосредственно сформулированных прав и свобод. Принципы и программные положения не могут быть применены прямо и непосредственно и осуществляются через национальные законодательства и соответствующую политику правительств.
Существенным недостатком документа является отсутствие определения понятия «национальное меньшинство»
. Причина состоит в том, что к моменту принятия решения по документу было невозможно по политическим причинам получить общее одобрение этого термина всеми государствами-членами Совета Европы. Чтобы не блокировать на годы общее стремление, было решено использовать прагматический подход, основанный на признании того, что на нынешнем этапе не представляется возможным дать такое определение.
Из формулировок Конвенции возможно сделать только косвенный вывод, что под Конвенцию подпадают не только случаи, когда представители национальных меньшинств традиционно или в значительном количестве проживают на определенной территории, но и другие.