Регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы

Разграничение предметов ведения муниципальной службы


Подходы к разграничению предметов веления муниципальной службы.

Законодательство субъектов Российской Федерации различается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере муниципально-служебных отношений. Существуют различия и в самом содержании правового регулирования муниципальной службы субъектов Федерации.

Конституцией Российской Федерации все предметы правового регулирования разделены на три группы: 1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации: 2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов: 3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.

Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе разделились.

Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной службы к исключительному предмету ведения субъектов Российской Федерации, толкуя в буквальном смысле ст. 71. 72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование муниципальной службы в субъектах Российской Федерации не отнесено Конституцией Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов1См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2000. - С. 167.. Исходя из этого, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование муниципальной службы.

По мнению других ученых2См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996. - С. 157., законодательство о муниципальной службе относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому муниципальная служба в субъектах Российской Федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным.

Конституция РФ не содержит прямого упоминания муниципальной службы. В ней заложены наиболее общие положения, касающиеся органов местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 131 Конституции РФ говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В части 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.

Как известно, Конституция РФ разграничивает предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, так как муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее правовое регулирование также относится к предмету совместного ведения.

Относительно данного тезиса необходимо отметить следующее. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако этого обстоятельства, на наш взгляд, недостаточно для того, чтобы отнести вопросы, связанные с правовым регулированием муниципальной службы, к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. Следует определить понимание сущности предмета совместного ведения, предложенное в научной литературе и практике.

В.М. Манохин отмечает: хотя предмет ведения совместный, но «полномочия, т.е. права и обязанности участников совместного ведения, должны быть - обязательно! - не совместными, а у каждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету совместного ведения»3Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулироваиие. - М., 1997. - С. 82.. В совместном предмете ведения (это в полной мере относится и к административному, и к трудовому законодательству) «полномочия двух субъектов - Российской Федерации и субъекта РФ - разделяются... текущим законодательством». Следует согласиться с мнением В.М. Манохина4См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы методики. - Саратов, 2000. - С. 18. относительно того, что правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут и должны быть четко разграничены между участниками, реализующими совместный предмет ведения.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами относится к предмету конституционного регулирования, так как в этом случае имеет место упорядочение отношений между единым государством и его составляющими частями. Иначе осуществляется разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. В данном случае, наряду с Конституцией Российской Федерации, допускаются и другие формы правового регулирования: федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем следует отметить, что определение предмета ведения как сферы общественных отношений в полной мере не позволило пока установить единый подход к формулированию конкретных предметов ведения. Наряду со сферами общественных отношений Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения и государственные функции, и конкретные полномочия, и отрасли законодательства, хотя это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначенных Конституцией Российской Федерации предметах ведения - сфере общественных отношений.

Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении муниципальной службы не позволяет точно определить, в чьем ведении находится муниципальная служба субъектов Российской Федерации. Данное положение представляется вполне закономерным. Необходимо учитывать, что Конституция РФ 1993 г. была принята в то время, когда еще не были выработаны четкие принципы и критерии, в соответствии с которыми должно было строиться и развиваться законодательство о муниципальной службе.

Позиция автора настоящего исследования заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлены права определять структуру органов местного самоуправления, управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет и др.

Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления должны регулироваться однообразно.

Таким образом, законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе должны быть четко у казаны полномочия как Российской Федерации, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы.

В научной литературе высказывается мнение о том, что законы по предметам совместного ведения могут приниматься субъектами РФ после принятия федерального закона5См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации - М., 1996. - С. 285., однако эта точка зрения является спорной. Муниципально-служебные отношения нуждаются в своевременном правовом регулировании, поэтому считаем правомочным принятие законов субъектов Российской Федерации до принятия федеральных.

Очевидно, что поставленная проблема должна найти свое скорейшее разрешение в федеральных нормативных актах по вопросам правового регулирования в сфере муниципальной службы.

Isfic.Info 2006-2017