Конституционный контроль, его понятие и истоки
Конституционный контроль относится к одному из средств обеспечения верховенства конституционных предписаний, которое принято расценивать в качестве признака демократичности государства. Основным назначением конституционного контроля в широком смысле этих слов признается, прежде всего, выявление правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих предписаниям такого рода, а также принятие мер по устранению выявленных отклонений.
Практически конституционный контроль возник там и тогда, где и когда начали появляться законы, именуемые конституциями. Как и другие законы, конституции нуждались в гарантиях их реального исполнения всеми в условиях конкретных государств. На первых порах предполагалось, что эту функцию в состоянии успешно выполнять органы законодательной власти, поскольку они принимают конституции и играют решающую роль в законотворчестве.
Предполагалось также, что в данной сфере могут быть эффективными и усилия исполнительных органов. К примеру, в некоторых государствах их главам было предоставлено право (и это право сохраняется во многих случаях и в наши дни) отказываться от подписи принимаемых парламентами законов (налагать вето), если, по их мнению, представленный на подпись закон не соответствует конституционным предписаниям.
Кое-где к конституционному контролю стали привлекать суды. Многие считают, что впервые это произошло в США. Там еще в 1803 г. федеральный Верховный суд признал, что у него есть право объявлять противоречащими Конституции США любые законы, принимаемые органами законодательной власти в стране. Объявление закона таковым означало и означает в наши дни, что он не должен применяться в первую очередь судами. Другими словами, к контролю за соблюдением Конституции были "подключены" суды. Они стали дополнять то, что делалось либо должно было делаться органами законодательной и исполнительной властей.
Но во многих других государствах отношение к такому контролю было весьма сдержанным. Лишь в последние 50—60 лет целесообразность привлечения органов судебной власти к осуществлению конституционного контроля была признана и в ряде этих государств. Это происходило по мере того, как преодолевалась боязнь причинения ущерба авторитету законодательных и исполнительных органов тем, что их действия окажутся под судебным контролем. Естественно, в процессе внедрения осуществляемого судами конституционного контроля было найдено немало оригинальных решений, отражавших специфику соответствующих стран и уровень сформировавшейся там правовой культуры.
Проявилось это как в неодинаковом наполнении содержания понятия "конституционный контроль" и определении пределов компетенции соответствующих органов, так и в наименовании последних. Например, во Франции данная функция возложена на орган, именуемый Конституционным советом, а в Австрии, Италии и Германии — на специально созданные конституционные суды. В большинстве стран, где конституционный контроль является прерогативой судебной власти, этим делом занимаются высшие инстанции общих судов, обычно верховные суды.
Что касается полномочий этих органов, то среди них наряду с проверкой конституционности законов можно обнаружить и некоторые другие: контроль за решениями различного рода государственных органов; рассмотрение споров между субъектами федерации (в федеративных государствах) и между государственными органами о разграничении их компетенции; споров, связанных с подведением итогов выборов; возбуждение и разбирательство уголовных дел в отношении должностных лиц высшего уровня.
Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной власти, в нашей стране тоже не была простой. До 1918 г. вопрос даже не ставился, поскольку в России до этого года не было акта, называвшегося Конституцией и имевшего соответствующее юридическое, социальное и политическое значение.
Повышенный интерес к проблеме такого контроля возник, когда после образования Союза ССР потребовалось преодолевать "разнобой и пестроту" в законодательстве союзных республик. Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия формировавшемуся в то время законодательству. Органом, на который была возложена функция контроля за соблюдением Конституции СССР, стал образованный в 1924 г. Верховный Суд СССР.
В соответствии со ст. 43 действовавшей тогда Конституции СССР этот Суд наделялся такими полномочиями: дача руководящих разъяснений судам союзных республик; проверка законности и обоснованности судебных решений, принимаемых в союзных республиках; рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц союзного уровня; разбирательство споров между союзными республиками; конституционный контроль (надзор).
Последнее из этих полномочий ставилось в жесткие рамки: оно могло быть реализовано только в виде дачи Верховным Судом СССР заключений "о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции". И такие заключения могли даваться лишь по требованию высшего представительного органа тех лет — ЦИК СССР.
В принятых почти одновременно с Конституцией СССР Положении о Верховном Суде СССР и Наказе Верховному Суду СССР пределы полномочий этого Суда были существенно раздвинуты. Это выразилось, во-первых, в том, что заключения по требованию ЦИК СССР могли даваться не только в отношении "тех или иных постановлений союзных республик", но и в отношении постановлений общесоюзного Правительства — Совета Народных Комиссаров СССР.
Во-вторых, на Верховный Суд СССР возлагалось внесение представлений о приостановлении и отмене "постановлений, действий и распоряжений" всех союзных органов (кроме ЦИК СССР и его Президиума) по собственной инициативе, по предложениям центральных органов союзных республик или Прокурора Верховного Суда СССР. Направлялись такие представления в Президиум ЦИК СССР. Другими словами, Верховный Суд СССР мог проверять на соответствие Конституции СССР довольно широкий круг правовых актов. Заканчивалась проверка дачей заключения или внесением представления.
Осуществление конституционного контроля (надзора) в таких широких масштабах требовало значительных усилий. Только для того, чтобы своевременно проявлять инициативу по отмене и приостановлению неконституционных актов союзного уровня, необходимо было регулярно изучать все правовые акты, принимавшиеся органами этого уровня. Их копии в обязательном порядке направлялись в Верховный Суд СССР и там тщательно изучались. За первые пять лет выполнения данной функции поступило более 24 тыс. актов. Это был большой объем работы.
С начала 30-х годов активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля (надзора) значительно упала, а затем и вовсе "исчезла". В Конституции 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом какими бы то ни было судами.
В последующие десятилетия широкое распространение получила установка, что конституционный контроль — не дело суда, его должны осуществлять только те, кто принимает законы. Такая установка в итоге привела к тому, что о конституционном контроле постепенно "забыли". И в этом была своя логика: тот, кто пишет и принимает законы, не заинтересован в том, чтобы кто-то "посторонний" контролировал их качество. Были и другие причины, среди которых ведущую роль играло бездумное преклонение перед политическим лозунгом "Вся власть Советам".
Интерес к проблемам конституционного контроля появился вновь только во второй половине 80-х годов, когда начались поиски путей к тому, что многие называют правовым государством. К середине 1989 г. стали предприниматься конкретные шаги по возрождению эффективного контроля за соблюдением Конституции СССР. 23 декабря
1989 г. состоялось принятие Закона "О конституционном надзоре в СССР". В соответствии с ним был образован Комитет конституционного надзора СССР. С середины 1990 г. он начал свою работу и до момента ликвидации в декабре 1991 г. успел принять ряд важных решений, содействовавших демократизации законодательства в соответствии с требованиями конституционных положений того времени.
Образование Комитета конституционного надзора СССР стимулировало соответствующие усилия в Российской Федерации. 15 декабря
1990 г. в Конституцию РСФСР были включены положения о создании не комитета (наподобие того, что был образован на союзном уровне), а Конституционного Суда. На основе этих положений 12 июля 1991 г. состоялось принятие первого Закона РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР", а 30 октября того же года Пятый (Внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР избрал первых 13 членов этого Суда, после чего реально началась его деятельность.
1991 С ноября 1991 г. по октябрь 1993 г. в соответствии с действовавшим тогда законом он принял ряд решений, имевших большой общественный резонанс. Среди них можно было бы отметить, к примеру, решения по вопросу о конституционности актов, касавшихся деятельности КПСС, о конституционности правоприменительной практики, связанной с индексацией доходов и сбережений населения, о конституционности актов, допускавших выселение граждан из занимаемых ими помещений в административном порядке, о конституционности актов Президиума Верховного Совета РФ, изданных им с превышением предоставленных ему полномочий, и др.
7 октября 1993 г. активная деятельность этого Суда была практически приостановлена. В Указе Президента РФ по данному вопросу отмечался ряд обстоятельств, послуживших поводом для такого решения (в частности, тот факт, что "Конституционный Суд Российской Федерации оказался в глубоком кризисном состоянии"). Обращалось также внимание на необходимость существенных изменений и дополнений действовавшего в то время Закона о Конституционном Суде РСФСР. С учетом этого обстоятельства он Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. признан недействующим. Началась разработка проекта нового закона, который к весне 1994 г. был готов и представлен на рассмотрение Федерального Собрания. Его подписание Президентом РФ состоялось 21 июля 1994 г., т. е. чуть более трех лет спустя после принятия первого закона о Конституционном Суде.
Вскоре после принятия этого закона начался процесс назначения Советом Федерации недостающих судей (чтобы Конституционный Суд РФ по новому закону мог начать свою работу, требовалось иметь полный его состав — 19 судей, предусмотренных Конституцией РФ). Процесс этот оказался непростым в связи с тем, что Совет Федерации отклонил многих представленных ему кандидатов. Завершился он только в феврале 1995 г. После этого суд получил возможность возобновить заседания и заняться непосредственно выполнением своих функций.
Очередная корректировка статуса Конституционного Суда РФ, а в значительной мере и статуса его судей состоялась в 2001 г.
Это проявилось сначала в принятии 8 февраля названого года Федерального конституционного закона, предусмотревшего увеличение с 12 до 15 лет срока, в течение которого возможно пребывание в должности судьи данного Суда, и отмену возрастных ограничений для занятия такой должности (до 8 февраля 2001 г. судья Конституционного Суда РФ, достигший 70-летнего возраста, должен был оставить свой пост).
15 декабря того же года издан еще один Федеральный конституционный закон, который восстановил существовавшее ранее возрастное ограничение для пребывания судей Конституционного Суда РФ в должности (до достижения 70 лет) и внес ряд других более существенных изменений и дополнений в Закон о Конституционном Суде РФ. Он, к примеру, включил в ст. 3 этого Закона положение, которое допускает возможность корректировки компетенции Суда не только путем внесения поправок в ст. 125 Конституции РФ, но и путем внесения изменений в Закон о Конституционном Суде РФ. Закон от 15 декабря 2001 г. предусмотрел также ряд весьма важных положений, направленных на реализацию решений Конституционного Суда РФ.