Семейное право

Опека (попечительство) над несовершеннолетними

Опека над несовершеннолетними детьми своими корнями уходит далеко вглубь истории. Потребность в ней существовала «во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи»¹Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Казань, 1894. С. 508;. И всегда она связана с заменой родительской власти. Но первоначально опека возникает не столько по соображениям нравственного порядка (позаботиться о сироте), сколько ради соблюдения интересов его родственников — претендентов на имущество в случае смерти малолетнего. Что же касается существа опеки на заре нашей истории, то она означала «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Тот, кому отдавали ребенка, назывался печальником — ему поручалось «печаловаться о детях». А термин «опека» русское законодательство заимствовало, по признанию А. Невзорова, позже из литовского права.

В эпоху царствования Екатерины II Указ «Учреждения для управления губерний»²См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5. М., 1986. коренным образом модернизировал существующую систему органов управления, где заметное место занимали вопросы опеки над несовершеннолетними, основанные на принципах сословной принадлежности осиротевшего ребенка и его опекуна. Несколько позже, после появления Указа «Учреждения для управления губерний», в 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: до 14 лет опека, с 14 до 21 — попечительство³Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1886. Вып. 2. С. 471..

В ст. 209 этого указа формулировались требования, предъявляемые к кандидатуре на роль опекуна — «человека честного и порядочного поведения». Вместе с тем в ст. 216 были перечислены лица, которые опекунами стать не могли.

Сюда входили:

• расточители собственного своего имения, от мотовства которых «ничего от оного не осталось»;
• находящиеся в явных и гласных пороках или под наказанием судебным;
• совершающие суровые поступки, «известные членам дворянской опеки»;
• находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

Существование принципа сословности накладывало отпечаток

на содержание требований, касающихся воспитания подопечных. Для одного сословия они были одни, для другого — другие. Например, малолетнего дворянина надлежало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, безхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, изтребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение ко властям законами определенным»⁴ Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5. С. 212.. А для осиротевших детей мещан и купцов предназначались несколько иные требования: «дабы мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла». «Содержание же малолетнего расположить по его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей уверенности, и через то приготовился, в каком состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла». Но любая опека над несовершеннолетним в то далекое время касалась имущих слоев населения. Если у ребенка не было имущества, опеку над ним не учреждали. «Беспомощных сирот» отдавали самостоятельным односельчанам, чтобы они кормили сирот, а в качестве вознаграждения пользовались до совершеннолетия их трудами⁵См.: Сергеевич В. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1883. С. 490..

С годами применительно к опеке (попечительству) над осиротевшими детьми продолжает действовать сословный принцип ее установления. Так, Дворянская опека занималась попечительством над детьми-сиротами, чьи родители принадлежали к дворянскому сословию, опекой над детьми купцов, мешан ведал Сиротский суд, над сиротами лиц, принадлежащих к православному духовенству, — Духовная Консистория. Ребенку-сироте из крестьянского сословия опекуна избирал сельский сход. Причем наиболее страдающей частью осиротевших детей всегда были дети крестьян. Если не находилось лицо, готовое принять к себе ребенка на воспитание, ему оставалось существовать «мирским подаянием».

В годы становления РСФСР первый Семейный кодекс 1918 г. много внимания уделяет опеке над несовершеннолетними, «не находящимися на попечении родителей». Их в то время было много из-за гражданской войны, экономической разрухи, голода. Детские учреждения были не в состоянии принять в свои стены всех осиротевших. А усыновление было отменено. Вот почему разд. IV Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве тщательно регламентировал отношения, связанные с установлением опеки над несовершеннолетними, которая призвана была охранять все личные и имущественные интересы подопечных. А попечители назначались для совершения отдельных сделок или «уполномачиваются на управление имуществом вообще».

Особенностями опеки над несовершеннолетними в то время было то обстоятельство, что она учреждалась по определению отдела социального обеспечения без согласия лица, которому предстоит быть опекуном. Лицу, избранному опекуном, немедленно посылалось письменное извещение о его назначении. И согласно ст. 213 названного Кодекса «каждый гражданин Российской Республики, назначенный Отделом Социального Обеспечения опекуном, обязан принять опеку». Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. еще более детально регламентировал правоотношения, связанные с данным способом устройства ребенка в семью, заменяющую родительскую.

Во-первых, теперь говорилось об опеке над несовершеннолетними в возрасте до 14 лет, попечительстве над детьми в возрасте от 14 до 18 лет. Во-вторых, в этом кодексе уточнялось, как происходит назначение опекуна (попечителя). В-третьих, здесь был дан перечень тех, кто не может быть опекуном (попечителем).

В их перечень входили лица:

• лишенные избирательных прав;
• лишенные родительских прав по суду;
• интересы которых противоположны интересам подлежащих опеке или попечительству, а равно лица, находящиеся во враждебных с ним отношениях;
• несовершеннолетние.

Обращает на себя внимание и перечень правил, предназначенных для охраны имущественных прав несовершеннолетнего, путем включения в текст кодекса вопросов, связанных с производством дел по опеке (попечительству).

Спустя продолжительное время Семейный кодекс 1969 г. продолжил линию на уточнение, обновление статей, посвященных опеке (попечительству). Теперь опекун или попечитель мог быть назначен только с его согласия. Не менее существенно и имеющее место уточнение, определяющее, кто является органами опеки и попечительства. Причем в данном кодексе имело место распределение функций по опеке (попечительству) в рамках исполнительных комитетов местных Советов.

К числу новелл относилась и ст. 123 Семейного кодекса 1969 г., предусматривающая установление опеки или попечительства над несовершеннолетним, родители которого уклоняются от его воспитания. Что же касается имущественных прав подопечного, то им посвящаются специальные статьи, носящие гражданско-правовой характер. И наконец, здесь появляется статья, закрепляющая сложившуюся практику защиты прав несовершеннолетних подопечных, надзор за условиями жизни которых в семье опекуна (попечителя) отныне относится к обязанностям органов опеки и попечительства.

На примере правовой регламентации отношений по опеке (попечительству) над несовершеннолетними легко убедиться, как время меняет соответствующие разделы семейных кодексов. На действующем в наше время СК РФ 1995 г. несомненно сказалась Конвенция о правах ребенка, Конституция РФ.

Благодаря Конвенции о правах ребенка в СК РФ появилась не только гл. 11, специально посвященная правам несовершеннолетних детей, но и разд. VI, именуемый «Формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей», одной из которых является передача осиротевшего ребенка под опеку (попечительство). Причем предпосылкой такого устройства служат:

• абз. 3 п. 2 ст. 54 СК РФ, где говорится, что «при отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспитание в семье обеспечивается органом опеки и попечительства»;
• абз. 1 ст. 123 СК РФ следующего содержания: «Дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов».

Как Конвенция о правах ребенка, так и Конституция РФ обращают особое внимание именно на права гражданина, что относится и к несовершеннолетним. Об этом говорит само название Конвенции, ст. 17 Конституции РФ, где на первом месте права человека и гражданина. Неслучайно поэтому СК РФ 1995 г. предусматривает в ст. 148 права детей, находящихся под опекой (попечительством), а в ст. 155.3 речь идет о правах детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Причем как те, так и другие — обладатели прав, принадлежащих каждому ребенку безотносительно к его семейно-правовому статусу.

Еще одна достопримечательность регулирования отношений, касающихся опеки (попечительства) над несовершеннолетними, состоит в том, что действующий ГК РФ теперь включает в свой текст положения об опеке и попечительстве как над совершеннолетними, так и несовершеннолетними гражданами. При этом проводится граница между опекой и попечительством, определяются условия установления опеки (попечительства), компетенция органа опеки и попечительства, основания прекращения правоотношений по опеке и попечительству, чем также надлежит руководствоваться.

Вместе с тем опеке (попечительству) как одному из семейно-правовых способов устройства осиротевшего ребенка в семью уделяет внимание и СК РФ. Он сохраняет сложившиеся со временем такие правовые предпосылки установления опеки (попечительства), которые делают данную форму устройства ребенка в семью более доступной, что чрезвычайно важно. Имеются в виду административный (а не судебный) порядок установления опеки (попечительства), сохранение подопечным ребенком правовой связи с его родителями и др., что важно не только потому, что речь идет о ребенке, потерявшем свою семью или родителей, но и потому, что количество таких детей меньше не становится. Так, по данным Министерства образования РФ, численность детей, лишенных родительского попечения, выявленных и учтенных в 2008 г., составила 115 627 чел. Налицо грозное и опасное для нашего общества явление, борьба с которым — дело государственного значения.

Если обратиться к правовым предпосылкам установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними, то надо сказать, что необходимо:

• в первую очередь удостовериться в утрате родительского попечения, что входит в компетенцию органа опеки и попечительства;
• в зависимости от причин утраты ребенком своей семьи, родителей выбрать для него наиболее подходящую форму устройства. При этом принимается во внимание возраст несовершеннолетнего, состояние его здоровья и др.;
• остановить свой выбор на такой кандидатуре опекуна (попечителя), чьи личностные качества позволяют доверить ему ребенка;
• учитывать наличие (или отсутствие) родственной связи претендента на роль опекуна (попечителя) и несовершеннолетнего. Чаще всего в такой роли выступают бабушки. Локальные исследования, проведенные в Москве в 2007 г., показали, что 80% опекунов (попечителей — это близкие ребенку люди⁶См.: Козлова Т.З. Проблемы создания и жизнедеятельности опекунской семьи // Социс. 2009. № 3. С, 136.. Их стремление заменить родителей понятно и свидетельствует о желании сохранить для несовершеннолетнего семью. Что же касается посторонних для ребенка лиц, то нередко назначение их опекунами (попечителями) служит шагом к предстоящему усыновлению;
• исходить из того, что ст. 13 Закона об опеке и попечительстве допускает: назначение опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетних по заявлению их родителей; назначение опекунов или попечителей в отношении несовершеннолетнего, достигшего 14-летнего возраста, по его заявлению с указанием конкретного лица; назначение опекуна или попечителя по просьбе единственного родителя на случай своей смерти.

Однако орган опеки и попечительства вправе отказать в удовлетворении заявленной просьбы в случае, если такое назначение противоречит гражданскому или семейному законодательству либо интересам ребенка. Вместе с тем ст. 146 СК РФ четко обозначает, кто вообще не может быть опекуном (попечителем). Сюда входят недееспособные, лишенные родительских прав лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), ограниченные в родительских нравах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, которые по состоянию своего здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

Перечень этих заболеваний аналогичен тому, что касается усыновления.

Находящиеся под опекой (попечительством) дети, пусть даже они воспитываются в семье, находятся под постоянным контролем (надзором) со стороны государства в лице органа опеки и попечительства. Его осуществление предусмотрено п. 3 ст. 34 ГК РФ, п. 8 ст. 148 СК РФ. Будучи детьми «государственными», они имеют право на получение ежемесячного пособия, выплачиваемого из бюджета субъекта РФ. Следовательно, размеры этого пособия в разных регионах России по своей величине не совпадают. Поэтому в случае необходимости допускается так называемая субвенция (от латинского subvenir — приходить на помощь) из федерального бюджета РФ. Опекун (попечитель) над детьми, как правило, осуществляет свои обязанности на безвозмездных началах. Он получает лишь единовременное разовое пособие, призванное поощрять его стремление помочь осиротевшему ребенку. Как правило, потому, что подопечные дети не имеют ценного имущества, которое надо оберегать, и не получают доходов, позволяющих им оплачивать услуги опекуна (попечителя).

Таким образом, опека (попечительство) над несовершеннолетними детьми осуществляется в рамках требований ГК РФ и, конечно, соответственно условиям СК РФ. Включение в его текст Закона об опеке и попечительстве противоречит ст. 4 СК РФ, посвященной применению к семейным отношениям гражданского законодательства. Появление такого закона свидетельствует о стремлении перевести правовое регулирование семейных отношений на гражданско-правовые рельсы, что в принципе неверно.

Мало того, оно противоречит международным требованиям и провозглашенной нашим государством политике всемирной защиты интересов ребенка, в частности, того, кто лишился родительского попечения и попал в семью опекуна (попечителя). Этот закон предназначен для совершеннолетних недееспособных или частично недееспособных граждан, охране их имущества. Он разрушает оправдавшую себя практику централизованной системы выявления и устройства осиротевших детей, главное для которых — надлежащее воспитание в семье, что никак не обозначено в данном законе в качестве задачи органов опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Закон об опеке и попечительстве усиливает формальную сторону опеки и попечительства, ужесточает порядок отчетности опекуна (попечителя) с акцентом на имущественную сторону данной формы семейного устройства детей, нуждающихся в семье, заменяющей родительскую. Отсюда наблюдается отказ опекуна (попечителя) от принятых на себя обязательств. Только, например, в 2009 г. в Москве 87 воспитанников детских домов, взятых москвичами на воспитание, были возвращены «в сиротские учреждения». В их числе были и дети, находящиеся под опекой (попечительством).

После принятия Закона об опеке и попечительстве было принято постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан». Вместе с данным постановлением было принято несколько правил, касающихся опеки (попечительства) над несовершеннолетними.

Имеются в виду правила:

• подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах;
• осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетних граждан;
• создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка или детей в приемной семье;
• ведения личных дел несовершеннолетних подопечных;
• осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями их прав и законных интересов, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.

Перечисленные правила способствуют реализации соответствующих статей СК РФ в части, посвященной опеке и попечительству над несовершеннолетними.

Само собой разумеется, что отношения по опеке (попечительству) существуют не только до достижения ребенком совершеннолетия, т.е. 18 лет. Существуют и другие причины, когда опекун (попечитель) перестает им быть.

Но здесь различают:

• прекращение опеки (попечительства), когда опекун (попечитель) либо подопечный умер;
• истечение срока действия акта о назначении опекуна или попечителя;
• вступление несовершеннолетнего подопечного в брак (п. 2 ст. 21 ГК РФ), признание его эмансипированным (ст. 27 ГК РФ). Когда малолетнему подопечному исполняется 14 лет, он автоматически, без вынесения специального решения попадает в категорию тех, о ком заботится не его опекун, а попечитель;
• освобождение от опекунских обязанностей, в том числе временное, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя;
• отстранение, которое допускается согласно п. 5 ст. 29 Закона об опеке и попечительстве в случаях: ненадлежащего исполнения возложенных на опекуна (попечителя) обязанностей; нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи;
• выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом;
• просьбы опекуна (попечителя), который по уважительным причинам не может осуществлять опеку (попечительство), имеются в виду его болезнь, изменение семейного положения и т.п. или отсутствие взаимопонимания с подопечным.