Организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия
В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» заместителям Генерального прокурора РФ, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур необходимо обеспечить качественный и эффективный надзор за исполнением законов органами предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности в соответствии с полномочиями, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.
В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 указывается, что приоритетным направлением прокурорской деятельности является зашита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. Прокурорам следует более взвешенно подходить к рассмотрению жалоб и заявлений участников уголовного судопроизводства и принимать в пределах имеющихся полномочий меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению материального ущерба и компенсации морального вреда.
Принимая решение о передаче сообщения о преступлении из одного органа предварительного расследования в другой, прокурорам следует строго соблюдать правила подследственности, предусмотренные ст. 151 УПК РФ.
При наличии данных, указывающих на особую значимость проверяемых фактов, сложность их исследования, а также на неоднократные существенные нарушения требований уголовно-процессуального закона, в соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурорам необходимо изымать материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) для передачи в следственные органы Следственного комитета Российской Федерации.
Выявляя нарушения порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, прокуроры обязаны добиваться их устранения, а при обнаружении признаков должностного правонарушения — принимать меры к привлечению виновных лиц к ответственности, в том числе уголовной.
По фактам укрытия преступлений от учета при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, прокуроры обязаны выносить мотивированные постановления о направлении в органы предварительного расследования соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании.
На прокуроров возложена проверка законности и обоснованности всех процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Им необходимо обращать внимание на соблюдение установленного ч. 4 ст. 148 УПК РФ срока направления постановления заявителю и прокурору.
Считается существенным нарушением закона, требующим прокурорского реагирования, представление указанного документа прокурору в срок свыше 24 часов с момента принятия следователем, руководителем следственного органа процессуального решения. Прокуроры организовывают незамедлительное представление в прокуратуру проверочных материалов по поступившему постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела.
Раздельно по ведомствам ведутся книги учета поступивших в прокуратуру копий постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях, в них фиксируются решения, принятые в ходе осуществления надзорных полномочий.
Проверяя законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурорам необходимо изучать материалы проверок сообщений о преступлениях, обращать внимание на объективность и полноту их проведения, в том числе путем опроса заинтересованных лиц и специалистов.
Признав решение следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, не позднее 5 суток с момента получения соответствующим прокурором материалов проверки сообщения о преступлении выносить мотивированное постановление об его отмене, в котором указывать обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а при наличии оснований, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, ставить вопрос о возбуждении уголовного дела.
В целях предупреждения вынесения незаконных постановлений по результатам дополнительных проверок прокурорам необходимо брать на контроль их проведение и принятие процессуального решения. При установлении неоднократных фактов игнорирования законных требований прокурора принимать исчерпывающие меры, но привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, добиваться вынесения законного и обоснованного процессуального решения по сообщению о преступлении.
Кроме того, прокуроры обязаны извещать вышестоящего прокурора, прилагая проекты актов прокурорского реагирования в адрес вышестоящего руководителя следственного органа, о выявлении нарушений разумного срока уголовного судопроизводства при рассмотрении следственными подразделениями сообщений о преступлениях.
В случае несогласия с решением нижестоящего прокурора о признании законным постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в полном объеме использовать полномочия, предусмотренные п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. и не позднее 5 суток с момента поступления проверочных материалов, при наличии оснований, соответствующий прокурор обязан отменить решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
В органах прокуратуры ведется строгий учет всех направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ постановлений с отражением результатов их рассмотрения следственными органами.
Проверяя законность и обоснованность процессуальных решений, принятых по результатам рассмотрения постановлений прокурора. вынесенных в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурорам необходимо обращать внимание на соблюдение положении ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ, предусматривающих вынесение следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела только с согласия руководителя следственного органа.
На постоянной основе в органах прокуратуры анализируются практика рассмотрения следственными подразделениями указанных постановлений, а также причины их неудовлетворения.
Прокуроры обеспечивают надлежащий надзор за исполнением органами предварительного следствия требований ч. 4 ст. 146 УПК РФ о незамедлительном направлении прокурору копии процессуального решения о возбуждении уголовного дела, а также за законностью вынесенного постановления.
В необходимых случаях они имеют право истребовать у следственных органов материалы, на основании которых были приняты указанные процессуальные решения.
Признав постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, в срок не позднее 24 часов с момента получения таких материалов прокуроры имеют право отменять постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносить мотивированное постановление.
Прокурорам следует обращать внимание на соблюдение следственными органами особого порядка привлечения к уголовной ответственности отдельных категорий лиц. предусмотренного ст. 448 УПК РФ. В случае выявления нарушений требований закона незамедлительно принимать меры к их устранению.
При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проверки прокурорам необходимо указывать конкретные обстоятельства, подлежащие выяснению в ходе проведения дополнительных проверочных мероприятий.
Раздельно по ведомствам ведутся книги учета поступивших в прокуратуру копий постановлений о возбуждении уголовного дела и материалов.
Прокурор обязан своевременно реагировать на необоснованное и незаконное применение к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения. В случаях нарушения установленного ч. 3 ст. 92 УПК РФ срока направления сообщения прокурору о произведенном задержании он принимает соответствующие меры прокурорского реагирования.
В ходе проверки прокуроры должны обращать внимание на соблюдение следственными подразделениями порядка задержания, соответствие сведений, изложенных в протоколе, материалам уголовного дела. При выявлении нарушений они обязаны принимать меры к их устранению.
Особо подчеркивается, что прокуроры обязаны пресекать случаи задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, на основании протоколов об административных правонарушениях.
Кроме того, в обязанность прокуроров вменяется организация незамедлительного рассмотрения жалоб на незаконность задержания и нарушения прав задержанных, а также проверка всех изложенных в них доводов с изучением соответствующих материалов уголовного дела.
При обнаружении лиц, незаконно задержанных или лишенных свободы, незаконно помешенных в медицинский или психиатрический стационар либо содержащихся под стражей свыше срока, определенного уголовно-процессуальным законом, прокуроры используют полномочия, предусмотренные ч. 2 ст. 10 УПК РФ.
Прокурор обязательно должен участвовать в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей и других ходатайств о даче согласия на производство следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения.
При подготовке к судебному заседанию прокурор изучает приложенные к ходатайству материалы, обращая внимание на соответствие постановления следователя требованиям УПК РФ, установленным в ходе расследования обстоятельствам.
Давая оценку заявленным ходатайствам об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога и о продлении сроков содержания под стражей, прокурор должен руководствоваться положениями ст. 97, 100, 106—109 УПК РФ, а также требованиями уголовно-процессуального закона о разумном сроке уголовного судопроизводства, учитывая при этом тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства.
Прокурорам необходимо обращать особое внимание на законность и обоснованность избрания меры пресечения несовершеннолетним обвиняемым (подозреваемым), при этом исходить из требований ч. 2 ст. 108 УПК РФ о том, что к несовершеннолетнему заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено только в случае, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, и лишь в исключительных случаях ее избрание допускается в отношении несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого, совершившего преступление средней тяжести. Им следует исходить из того, что исключительный характер этих обстоятельств должен быть подтвержден конкретными фактами.
Прокурору, участвующему в судебном заседании, необходимо составлять письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства об избрании меры пресечения, которое согласовывать с соответствующим руководителем либо его заместителем.
Осуществляя надзор за законностью применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, прокурор руководствуется перечнем тяжелых заболеваний, препятствующих содержанию под стражей подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 3 «О медицинском освидетельствовании подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений», а также правилами медицинского освидетельствования указанных лиц.
В целях пресечения необоснованного уклонения от избрания данной меры процессуального принуждения или незаконного ее изменения прокурор обязан проверять, имеется ли в материалах деда медицинское заключение установленной формы о наличии (отсутствии) у лица тяжелого заболевания. При выявлении нарушений федерального законодательства он принимает необходимые меры реагирования.
В каждом случае установления предусмотренных законом оснований принимаются меры к своевременному обжалованию в кассационном и надзорном порядке решений суда, принятых по ходатайствам об избрании меры пресечения, продлении срока содержания под стражей, а также о производстве иных следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения.
При освобождении из-под стражи лиц, в отношении которых избиралась такая мера пресечения, а затем уголовное дело (уголовное преследование) было прекращено по реабилитирующим основаниям или судом постановлен оправдательный приговор, не позднее 10 дней со дня принятия окончательного решения по делу прокурор проводит проверку и составляет мотивированное заключение о законности и обоснованности процессуальной позиции прокурора, поддержавшего в суде ходатайство об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу или продлении срока содержания под стражей.
Прокурор рассматривает вопрос о необходимости принятия мер реагирования на нарушения, допущенные следователем, руководителем следственного органа и прокурором, участвовавшим в рассмотрении ходатайства об избрании (продлении) меры пресечения, а также утвердившим обвинительное заключение.
Кроме того, он требует от органов предварительного следствия своевременного направления уведомления о проведении в случаях, не терпящих отлагательства, осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также иных следственных действий, предусмотренных ч. 5 ст. 165 УПК РФ. При несоблюдении следственными органами установленного законом срока направления уведомления принимать надлежащие меры прокурорского реагирования.
Давая правовую оценку постановлению следователя, руководителя следственного органа о проведении следственных действий без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства, прокурор должен изучить соответствующие материалы, обосновывающие его вынесение.
При поступлении копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого прокурор должен обращать внимание на своевременность их направления, соответствие изложенных в них обстоятельств требованиям уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Выявляя нарушения законодательства, он требует их устранения согласно и. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Прокурор следит за соблюдением руководителями следственных органов сроков рассмотрения его требований.
В случае несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства и при наличии оснований проект данного документа и подтверждающие его обоснованность материалы прокурор обязан представлять вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о направлении требования вышестоящему руководителю следственного органа.
Обеспечение контроля за производством органами предварительного следствия следственных и иных процессуальных действий также возложена на прокурора.
В случаях формального подхода к устранению выявленных нарушений, в том числе путем частичного выполнения указанных в требовании следственных и процессуальных действий, прокурор принимает меры прокурорского реагирования.
Не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела прокурор отменяет незаконные и необоснованные процессуальные решения о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) либо о приостановлении предварительного следствия, обеспечив проверку и изучение материалов всех приостановленных, прекращенных производством уголовных дел в течение одного месяца со дня вынесения соответствующего постановления.
При проверке законности постановлении о приостановлении предварительного следствия по основаниям, предусмотренным п. 1 и 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, прокурор обязан применять комплексный подход к оценке полноты расследования и оперативно-разыскных мероприятий, изучая материалы приостановленных уголовных дел одновременно с соответствующими делами оперативного учета.
Оценивая законность и обоснованность процессуальных решений о приостановлении предварительного следствия по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, прокурор принимает во внимание лишь объективно сложившиеся обстоятельства, подтверждающие выводы следователя о невозможности участия указанных в законе лиц в производстве по уголовному делу.
Проверяя решения о приостановлении предварительного следствия в связи с временным тяжелым заболеванием обвиняемого (подозреваемого), он исходит из того, что такие процессуальные решения могут приниматься только при наличии медицинского заключения о невозможности участия лица в следственных и процессуальных действиях по уголовному делу.
Не реже одного раза в полугодие прокурор проводит анализ обоснованности приостановления предварительного следствия в соответствии с п. 2, 3, 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ с изучением материалов всех уголовных дел данной категории, уделяя внимание наличию оснований для возобновления расследования.
При осуществлении надзора за законностью прекращения уголовного дела в связи с истечением сроков давности уголовного преследования прокурор обращает внимание на фактическое обеспечение гарантируемых Конституцией РФ прав участников уголовного судопроизводства: подозреваемого (обвиняемого) при несогласии с прекращением уголовного дела — на доступ к правосудию (судебное исследование уголовного дела) и потерпевшего — на компенсацию причиненного преступлением ущерба. Не допускает прекращения уголовного дела ввиду истечения сроков давности, если подозреваемый (обвиняемый) по делу установлен и против этого возражает.
В случае признания решения о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) либо приостановлении производства незаконным или необоснованным прокурор выносит постановление согласно требованиям ст. 211 и 214 УПК РФ с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительному расследованию, которое вместе с материалами уголовного дела незамедлительно направляет руководителю следственного органа.
При несогласии с решением нижестоящего прокурора о признании законным постановления о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) либо постановления о приостановлении предварительного следствия в соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ не позднее 14 суток с момента поступления материалов дела прокурор отменяет незаконное процессуальное решение.
В обязанность прокурора входит обращать внимание на факты неоднократного вынесения следственными органами постановлении о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) либо постановлении о приостановлении предварительного следствия после возобновления производства по делу, оценивая при этом объем проведенных по делу следственных, а также иных процессуальных действий в период его возобновления.
Производство дополнительного расследования по таким делам ставится на особый контроль в целях принятия законного и обоснованного процессуального решения. В необходимых случаях прокурор имеет право обратиться к вышестоящему прокурору с проектами актов прокурорского реагирования, адресованных руководителю вышестоящего следственного органа.
Прокурорам необходимо наладить действенный надзор за исполнением законов в части соблюдения сроков предварительного следствия и своевременным принятием процессуальных решений по уголовным делам.
Обеспечивая надзор за соблюдением положений, предусмотренных ст. 6.1 УПК РФ о разумном сроке уголовного судопроизводства, прокуроры ориентируют руководителей следственных органов на незамедлительное представление прокурору копий постановлений о продлении срока предварительного расследования, а также принятых по делу процессуальных решений.
В ходе осуществления надзора за соблюдением установленного законом порядка продления процессуальных сроков в случае возобновления предварительного следствия по приостановленному или прекращенному производством уголовному делу прокуроры руководствуются положениями определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 г. № 352-0 и другими его решениями по данному вопросу.
При поступлении к прокурору копии постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), постановлений о приостановлении производства по делу, а также соответствующих статистических карточек он должен осуществлять сверку содержащихся в них сведений с данными, фиксируемыми в книгах учета. При этом особое внимание должен обращать на невнесение в статистический учет информации о возобновлении производства по уголовным делам после отмены указанных процессуальных решений.
На стадии принятия решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор проверяет соответствие выводов следователя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно-процессуальных норм при производстве следственных и иных процессуальных действий и подготовке процессуальных документов.
При невозможности принять решение в порядке ст. 221 УПК РФ в 10-дневный срок ввиду сложности уголовного дела либо его больших объемов не позднее чем за трое суток до истечения указанного срока прокурор обязан обратиться к вышестоящему прокурору с мотивированным ходатайством о продлении срока рассмотрения уголовного дела до 30 суток.
Следует исходить из того, что вышестоящими прокурорами по отношению к прокурорам городов, районов, другим территориальным. приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, а также их заместителям являются прокуроры соответствующих субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур либо лица, их замещающие.
При утверждении обвинительного заключения прокурором субъекта либо его заместителем ходатайство о продлении возбуждается перед заместителем Генерального прокурора РФ.
Направляя указанное ходатайство вышестоящему прокурору, прокурор рассматривает исключительно объективные причины невозможности принятия решения в течение 10 суток. Процессуальное решение по результатам рассмотрения такого ходатайства оформляется в виде постановления, в котором, в зависимости от сложности и объема уголовного дела, устанавливает подчиненному прокурору срок в пределах не более 30 суток. Постановление приобщается к материалам уголовного дела.
В случае избрания в отношении обвиняемого меры пресечения, связанной с изоляцией от общества, заблаговременно прокурором принимаются исчерпывающие меры, обеспечивающие изучение уголовного дела и утверждение обвинительного заключения до истечения срока содержания лица под стражей, принимая во внимание выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении от 22 марта 2005 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих порядок и сроки применения в качестве меры пресечения заключения под стражу на стадиях уголовного судопроизводства, следующих за окончанием предварительного расследования и направлением уголовного дела в суд, в связи с жалобами ряда граждан».
В силу требований ч. 5 ст. 439 УПК РФ прокурор утверждает постановление следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера только после тщательного изучения всех обстоятельств совершения общественно опасного деяния и при наличии условий и оснований, предусмотренных УПК РФ.
Прокурор, рассматривая в порядке ст. 124 УПК РФ жалобы участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие) и решения следователя, руководителя следственного органа, тщательно проверяет изложенные доводы, а при необходимости изучает материалы проверок сообщений о преступлениях и уголовных дел в части, касающейся доводов жалоб.
При выявлении фактов нарушения разумных сроков уголовного судопроизводства на досудебных стадиях уголовного процесса и удовлетворения жалобы, поданной согласно ч. 2 ст. 123 УПК РФ, в постановлении прокурора указываются процессуальные действия, необходимые для ускорения рассмотрения дела, и срок их осуществления.
При поступлении заявлений о применении незаконных методов расследования, сопряженных с применением насилия, а равно иных обращений, содержащих достаточные данные, указывающие на признаки преступления, прокурор незамедлительно направляет их в соответствующие следственные подразделения для проведения проверки в порядке ст. 144 и 145 УПК РФ.
Установив в ходе осуществления надзора достаточные данные, указывающие на признаки преступления в действиях должностных лиц, он выносит мотивированное постановление о направлении материалов в органы Следственного комитета Российской Федерации для решения вопроса об уголовном преследовании.
По результатам рассмотрения жалобы прокурору или его заместителю прокурор выносит постановление о полном либо частичном ее удовлетворении или об отказе в удовлетворении, о чем уведомляет заявителя.
Копию постановления об удовлетворении жалобы он направляет руководителю следственного органа с требованием об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства.
Если в жалобе наряду с другими доводами содержатся ходатайства о производстве следственных и иных процессуальных действий, в постановлении о разрешении жалобы прокурор отражает свое мнение об обоснованности данных ходатайств.
При уведомлении заявителя о принятом решении прокурор обязан разъяснить ему право обратиться с такими ходатайствами к следователю или руководителю следственного органа в порядке, установленном ст. 119 и 120 УПК РФ.
Прокурор участвует обязательно в рассмотрении судом в порядке, предусмотренном ст. 125 УПК РФ, жалоб на постановления следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно на иные их решения и действия (бездействие), которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.
При подготовке к участию в судебном заседании прокурор изучает материалы проверки либо уголовного дела, решение или действия следственных органов по которым обжалуются. В случае выявления нарушений закона незамедлительно принимает меры к их устранению, отмене незаконных процессуальных решений до представления в суд указанных материалов.
Участвуя в судебном заседании, прокурор дает заключение по поводу обжалуемых действий (бездействия) или решений следователя (руководителя следственного органа) с использованием всех имеющихся материалов, в том числе полученных в ходе рассмотрения аналогичных жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ.
Каждое полугодие в органах прокуратуры обобщается и анализируется состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования.
Наиболее сложные проблемы, возникающие в деятельности правоохранительных органов при применении УПК РФ. прокурор выносит на рассмотрение коллегий, координационных и оперативных совещаний, научно-консультативного совета.