Досоветский период развития органов и учреждений прокуратуры в России
Изучение данной главы позволит студенту высшего учебного заведения:
знать историю развития прокуратуры России на протяжении трех веков (с 1722 г. по нынешнее время). Столь длительная история существования прокуратуры определена ее исключительным предназначением — обеспечение единообразного исполнения законодательства всеми государственными и негосударственными органами, а также гражданами (подданными);
уметь пользоваться нормативными правовыми актами для обоснования выделения этапов истории развития прокуратуры;
приобрести навык определения эффективности того или иного государственного органа на протяжении конкретного исторического этапа развития.
Это позволит стать компетентным при осуществлении правоприменительной практики в прокуратуре.
Становление прокуратуры в России неразрывно связано с именем Петра 1. В конце XVII — начале XV11I в. Россия вступила в бурную полосу его реформ. Насаждаемые сверху преобразования, порой чуждые национальному укладу и традициям, встречали повсеместное неприятие. Петровские новации саботировались не только населением и государственными служащими, но даже близкими родственниками царя. Петр I в 1711 г. учреждает Правительствующий Сенат.
Более конкретно функции и задачи Сената были определены Петром I в двух последующих указах. Для эффективной борьбы с многочисленными противниками своей внутренней политики царь-реформатор в марте 1711 г. учредил «Указом, что по отбытии нашем делать» институт фискалов для «тайного надсматривания и проведывания».
Фискалы были заинтересованы в положительном результате своей деятельности, поскольку от этого зависело его денежное содержание. Половина собранных фискалом штрафов оставалась у него. А если фискалу не удастся доказать виновность лица в совершении различного рода злоупотреблений, то это ему в вину не ставилось.
В начале 1712 г. было дано распоряжение о постановке фискалов под ведомство Сената. Здесь же утверждалась их самостоятельность по отношению к губернаторам. Петр I угрожал сенаторам смертной казнью, если они не будут рассматривать фискальные доносы.
В 1715 г. был издан указ «О должности фискала», который устанавливал более точно круг веления и состав фискалата. При обер-фискале, а также при губернских (провинциальных) и городских фискалах учреждалось по четыре должности помощников, из которых двое от купечества.
Этим указом значительно ограничивалась безнаказанность фискальных донесений. Сумма штрафа, идущая в пользу фискала, уменьшалась до четверти. Теперь фискалы должны были проведоватъ о всех делах не только тайно, но и явно.
С учреждением коллегий все фискальные дела перешли из Сената в юстиц-коллегию, при которой состоял и обер-фискал. Согласно Генеральному регламенту при каждой юстиц-коллегии также учреждались фискалы. Генеральный регламент устанавливал, что в случае, «если он [фискал) за президентом [коллегии], или кто вне бытность его управляет, что противное увидит, о том должен донести генеральному фискалу».
Царские соглядатаи и доносчики не оправдали возлагавшихся на них надежд, и весной 1722 г. Петром I начала создаваться прокуратура. При создании прокуратуры органы фискалата были подчинены надзору генерал-прокурора. Однако после назначения генерал-фискала последовал указ о том, чтобы все фискальские доношения направлялись последнему. До конца царствования Петра 1 оба института существовали параллельно, причем в ряде случаев деятельность органов прокуратуры основывалась на фискальных материалах. Многие исследователи полагали, что создание прокуратуры способствовало снижению значения фискалата и представляло даже определенный противовес ему.
Таким образом, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая тою, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.
Реформы государственного строя XVIII в. привели к созданию системы управления, за которой необходим был надзор.
Петр I учредил прокуратуру тремя императорскими указами:
- «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во вся кой коллегии но прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» от 12 января 1722 г.;
- «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г.;
- «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г.
В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору — третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору — четвертый; коллежским прокурорам — шестой, прокурорам надворных судов — седьмой наравне с обер-фискалом.
5 апреля 1722 г. Регламент адмиралтейств-коллегий был дополнен указом о должности прокурора коллегии.
27 апреля 1722 г. были приняты указы «О должности Сената» и «О должности генерал-прокурора».
Первым российским генерал-прокурором становится сподвижник Петра I Павел Иванович Ягужннский.
В апреле 1722 г. издается указ «О должности Генерал- прокурора». В этом документе содержится правило о том, что генерал-прокурор должен осуществлять надзор за деятельностью Сената. Кроме того. Генерал-прокурору принадлежало право по собственной инициативе внести на рассмотрение Сената соответствующий закон.
В 1722 г. кроме Генерал-прокурора были также назначены обер-прокуроры и прокуроры, состоявшие при всех коллегиях.
Тогда же были назначены прокуроры при надворных судах, а затем и при губернских учреждениях.
Прокуроры были обязаны:
- следить за исполнением законов со стороны присутственных мест;
- в случае необходимости напоминать судьям об их обязанностях и останавливать их незаконные и несправедливые распоряжения или действия.
Чтобы осуществить эту функцию, прокуроры должны были присутствовать в заседаниях этих учреждений.
Какой-либо подчиненной зависимости между прокурорами не существовало. Все они подчинялись генерал-прокурору и являлись оком генерал - прокурора
Основной функцией прокурорского надзора в тот исторический период было осуществление контроля за деятельностью государственного аппарата.
Болезнь и последовавшая затем смерть не позволили Петру 1 довести реорганизацию правоохранительной системы до логического завершения. Начатые им преобразования органов правопорядка пришлось завершать Анне Иоанновне.
В 1731 г. сеть прокурорского надзора накрыла всю империю, «государствы очи» — прокуроры появились в губернских и провинциальных городах.
Первое назначение губернских прокуроров состоялось весной 1731 г. 2 апреля того года Сенат издал указ «Об определении прокуроров в Юстиц-коллегию и в губернии, и о сочинении им инструкции для порядочного отправления дел по их должности».
3 сентября 1733 г. столь необходимая для прокуроров инструкция была готова. В ней указывалось: «Быть прокурору смотреть накрепко дабы губернатор с товарищи должность свою хранили и в звании своем во всех делах истинно и ревностно, без потеряния времени все дела порядочно отправляли по регламенту и указам.... Смотреть чтоб в судах и расправах праведно и нелицемерно по указам и государственным нравам поступали, а ежели что увидит противно сему должен тот час предлагать губернатору с товарищи явно с полным изъяснением в чем они не так делают... Иметь крепкое смотрение чтоб губернатор с товарищи о всей своей губернии всех доходах какого б оныя звания не были имел окладную книгу...»
Губернским прокурорам вменялось в обязанность регулярное посещение тюрем, рабочих и смирительных домов, контроль за питанием арестантов, освидетельствование их одежды и обуви, составление списков взятых под стражу. Кроме того, губернский прокурор участвовал в деятельности рекрутских присутствий и в освидетельствовании умалишенных.
Новый этап в организации и деятельности прокуратуры XVIII в. связан с именем императрицы Екатерины II. В период ее правления прокуратура была воссоздана как учреждение, в полной мере осуществляющее надзорные полномочия за соблюдением законности в государстве.
В 1764 г. обер-прокуроры получили право надзирать за деятельностью некоторых департаментов, входящих в это ведомство.
В 1775 г. указом «Учреждение о губерниях» была начата губернская реформа.
На губернских прокуроров и их товарищей (помощников) указом возлагалось выполнение таких функций, как:
- обеспечение целостности государственной власти;
- надзор за тем, чтобы никто не облагал население запрещенными сборами;
- наблюдение за тем, чтобы должностные лица «не творили различных злоупотреблений, не брали взяток, не мздоимствовали»;
- надзор за законностью действий и решений государственных органов непосредственно в губерниях и уездах.
После смерти Екатерины II на российский престол вступил ее внук — Павел 1. В период его царствования статус органов и учреждений прокуратуры в России был в значительной мере снижен.
В 1857 г. «Общие губернские учреждения» расширили круг реализации полномочий органов прокуратуры. Деятельность губернского прокурора состояла из охранения общего благоустройства в губернии, надзора по казенному управлению и надзора по суду и расправе.
Губернский прокурор должен был содействовать своими заключениями единообразному толкованию и исполнению законов. Он охранял порядок, ими установленный, и содействовал пресечению противоправных деяний и злоупотреблений.
Губернский прокурор присутствовал в дворянском собрании для изъяснения законов по вопросу губернатора.
Надзор по казенному управлению заключался в том, что прокурор должен был пресекать недозволенные казенные расходы, также наблюдать за тем, чтобы с народа не были взимаемы сборы, законом не установленные.
Губернский прокурор присутствовал при производстве всяких от казны торгов и подрядов, надзирал за употреблением при производстве дел установленной гербовой бумаги и за внутренней отчетностью в оной, а также участвовал в освидетельствовании казенного имущества.
Деятельность прокурора по надзору по суду и расправе в тот исторический период касалась сохранения в судебных решениях точной силы законов. Он охранял установленные формы и обряды судопроизводства и внутренний порядок судебных мест, наблюдал затем, чтобы суды не присваивали себе не принадлежащей им власти и не входили в дела, им не подсудные. Губернские прокуроры не должны были допускать «медленность и проволочку в производстве дел и явные по суду утеснения, самоуправство и злоупотребления».
В 1862 г. Государственным советом были приняты и утверждены Александром II «Основные положения о прокуратуре». Основным предназначением прокуратуры в Российском государстве в соответствии с этими положениями являлось наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. При каждом суде учреждались должности прокуроров и его помощников. Они были в своей деятельности независимыми от местных органов власти. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры — генерал-прокурором Российской империи.
В обязанность прокуроров вменялось обнаружение и пресечение всякого вида правонарушений; надзор за единообразным и точным исполнением законов; наблюдение за деятельностью судов но уголовным и гражданским делам и дача по ним соответствующих заключений. Кроме того, прокурору было предоставлено право законодательной инициативы относительно законов, касающихся судопроизводства.
С принятием Устава уголовного судопроизводства 1864 г. на прокуратуру была возложена основная ее функция — осуществление уголовного преследования. Прокуроры и их товарищи предварительного следствия сами не производили, однако давали предложения судебным следователям и наблюдали за его производством. Прокуроры имели право присутствовать при производстве всех следственных действий и давать указания следователю. Полиция, в обязанность которой входило производство дознания, состояла в непосредственном подчинении у прокуроров и их товарищей.
Прокурор мог требовать избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, производства дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду.