Национализация имущества градообразующих организаций в рамках процедур банкротства
Наследием советской экономики является проблема моногородов, которые представляют собой поселения, образованные вокруг одного или двух предприятий. Проблема банкротства градообразующих организаций (и связанное с ней выделение особенностей признания их несостоятельными) характерна именно для российской экономики. В литературе отмечается, что понятие «градообразующая организация» как таковое отсутствует в терминологии других законодательств, в связи с чем отсутствуют и какие-либо особенности признания несостоятельными должников, которые по российскому законодательству могут быть отнесены к градообразующим1Телюкина М.В. Особенности производства по делу о несостоятельности градообразующего должника // Законодательство. 1999. 1..
Актуальность указанной проблемы связана, во-первых, с тем, что крупных предприятий, с деятельностью которых связано значительное количество людей, в России очень много; во-вторых, некоторая их часть является нерентабельной, поскольку само их появление было следствием экстенсивного пути развития экономики. При этом многие предприятия-гиганты действовали в течение нескольких десятилетий без какой-либо модернизации (являясь убыточными зачастую на протяжении всего этого времени), что, естественно, делает маловероятной возможность их функционирования в условиях рыночной экономики. С этой точки зрения логично было бы признать целесообразность объявления банкротами и ликвидации предприятий, не способных рентабельно функционировать. Такой позиции совершенно справедливо придерживается Закон «О несостоятельности (банкротстве)» в отношении большинства юридических лиц. Для определенных категорий крупных юридических лиц действующий закон делает исключение, устанавливая особые правила производства по делу об их несостоятельности. Связано это с тем, что на первый план в случаях банкротства градообразующих должников выхолит социальная проблема, вызванная тем, что от деятельности определенного юридического лица может зависеть жизнедеятельность целого населенного пункта или значительной его части.
По данным экспертов, в России свыше 900 градообразующих предприятий производят примерно 1/3 всего объема ВВП страны.
Эти предприятия связаны с экономикой 467 городов и 332 поселков городского типа, где в общей сложности проживает 24,5 млн чел. (17% населения страны)2Ягодкин А. Завод встал — и город лег // Новая газета. 2009. № 27.. В условиях финансовой нестабильности именно моногорода оказались наиболее социально уязвимыми.
Только в период 2002-2005 гг. банкротами стали более 100 градообразующих предприятий. Такие цифры привет президент Торгово-промышленной палаты России Е. Примаков. По последним данным, до 40% градообразующих организаций оказались в состоянии неплатежеспособности. Банкротство угрожает прежде всего бывшим оборонным предприятиям, карьерам и шахтам, а также заводам, производившим сложные станки и оборудование.
Ленинградсланец — одно из самых крупных сланцедобывающих предприятий в мире, ежегодно добывавшее 1,24 млн. т. горючего сланца. Выручка предприятия в 2003 г. составила более 23 млн. долл. При этом парадоксальным образом вместо ожидаемой прибыли окончательным итогом деятельности предприятия стал убыток более чем на 2,2 млн. руб. Аналогично дела шли и в последующие годы. С каждым годом увеличивались затраты и объемы долгов. В итоге от предприятия отворачиваются инвесторы, Ленинградсланец — в аутсайдерах на конкурентном рынке, тысячи рабочих фактически оказываются на улице3Иванов Н. Почему вымирают Сланцы? Градообразующее предприятие на грани банкротства и полной остановки // Новости Петербурга. 2006. 14 февраля..
Весной 2012 г. началось рассмотрение дела о введении процедуры банкротства в отношении ОАО «Павловскгранит». От решения зависит благополучие многих людей, работающих на градообразующем предприятии. Собственник не расплатился по кредиту со Сбербанком и, похоже, платить не хочет. У Сбербанка остались лишь судебные методы воздействия.
Информация электронных СМИ о банкротстве градообразующих организаций иногда напоминает военные сводки. Так, в Кировской области судебные разбирательства по поводу банкротства завода «Эликон» длятся с 12 января 2010 г., когда в Арбитражный суд Кировской области поступило первое исковое заявление от завода о признании его банкротом.
9 февраля 2010 г. было принято решение отложить судебное разбирательство в связи с отсутствием дополнительных материалов к делу. Примерно в это же время кредитор Эликона — Сбербанк России — просит признать бумажную фабрику банкротом и заявляет долг в сумме 98 млн. 917 тыс. 828 руб. Суд это заявление удовлетворил и ввел процедуру наблюдения на предприятии-должнике.
14 октября 2010 г. Арбитражный суд Кировской области выносит решение по первому заявлению, от самого Эликона. Сумма требований кредиторов тогда составила 690 млн. 623 тыс. 212 руб.
Напомним, что в первый раз Эликон был закрыт из-за кризиса еще в октябре 2008 г. Уже тогда в поселке были отключены отопление и горячая вода. 21 марта 2009 г. ситуация на заводе дошла до точки кипения — в пос. Мурыгин о прошел митинг, в котором приняло участие более тысячи человек, оставшихся без работы и получивших огромные счета за услуги ЖКХ. В 2010 — начале 2011 г. ситуация с градообразующим предприятием не разрешилась. Проблем становилось все больше, завод толком не работал. Постоянные смены руководства фабрики не дали должного результата. Жители вновь чуть не остались без отопления, несмотря на то что в поселок пришло областное предприятие КОГУП «Облкоммунсервис» для обеспечения поддержки поселка и его жителей.
Стрижевский Силикат, вятскополянский Молот, мурыгинский Эликон — градообразующие предприятия Кировской области — один за одним терпят крах и банкротство. Что будет с пос. Мурыгино без градообразующего предприятия, остается лишь гадать. Сможет ли правительство Кировской области и Правительство РФ оказать весомую поддержку, пока не известно. Приходится только удивляться терпению жителей моногородов, оказавшихся заложниками недобросовестных управленцев и порочной экономической политики.
Таким образом, проблема банкротства градообразующих организаций в России — более чем очевидна и затрагивает миллионы граждан. Ее решение в правовом поле целиком зависит от состояния правового регулирования отношений, возникающих в сфере несостоятельности. При этом искусство законодателя состоит как раз в том, чтобы не «гасить пожар», а предвидеть неблагоприятное развитие общественных отношений и предлагать заранее правовые конструкции, призванные такие отношения гармонизировать.
Оценивая существующее правовое регулирование отношений в сфере несостоятельности градообразующих организаций, мы приходим к выводу о том, что Закон «О несостоятельности (банкротстве)» № 127-ФЗ в его нынешней редакции недостаточно четко определяет роль государства в защите интересов жителей моногородов.
Начнем с того, что градообразующей организацией в силу ст. 169 данного закона признается юридическое лицо, численность работников которого составляет не менее 25% численности работающего населения соответствующего населенного пункта. Сразу возникает вопрос: как и кто будет подсчитывать количество всех работающих граждан в данном населенном пункте? Если законодатель имел в виду данные переписи населения, то нужно было в п. 1 ст. 169 так и сформулировать: «не менее двадцати пяти процентов работающего населения, по данным последней переписи». Кстати, ранее действовавший Закон о банкротстве повышал «планку» дали работников (с членами их семей) градообразующей организации до половины населения.
Далее в п. 2 ст. 169 Закона № 127-ФЗ правила об особенностях банкротства градообразующих организаций распространены на все крупные предприятия (свыше 5 тыс. работников). Это представляется абсурдным, ведь градообразующие и крупные предприятия — разные категории. Далеко не всегда крупное предприятие является градообразующим и его банкротство (неприятная, конечно, ситуация) вовсе не обязательно порождает сталь негативные социальные последствия. Кроме того, крупная организация может иметь филиалы и отдельные производства в разных городах и поселках. Думается, в Законе следовало бы развести особенности банкротства градообразующих организаций и просто крупных организаций по разным параграфам.
Главные особенности рассмотрения дела о банкротстве градообразующей организации состоят в следующем.
Во-первых, к участию в деле обязательно привлекается орган местного самоуправления и, по усмотрению арбитражного суда. Российская Федерация в лице органа исполнительной власти и органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1 и 2 ст. 170 Закона).
Во-вторых, допускается поручительство публично-правовых образований по обязательствам должника. Поручительство по обязательствам должника может быть дано Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в лице их уполномоченных органов (п. I ст. 171 Закона).
В-третьих, Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в любое время до окончания финансового оздоровления градообразующей организации или внешнего управления градообразующей организацией вправе рассчитаться со всеми кредиторами либо погасить требования кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей иным способом (п. 1 ст. 174 Закона).
Итак, к участию в деле обязательно привлекается муниципальное образование. Это понятно: дети ходят в шкалы, есть муниципальные коммуникации, энергетическая сеть и все хозяйство поселения завязано на должника. Но почему же привлечение к делу о банкротстве государства отнесено на усмотрение суда? Это явное упущение, причем именно Российская Федерация должна обязательно привлекаться к участию в деле под номером один, а уже затем — муниципальное образование. Дело в том, что у такого муниципального образования денег нет, поэтому сразу отпадает всякое поручительство с его стороны и тем более погашение долгов. Основываясь на этих простых и ясных соображениях, мы отмечаем необходимость соответствующих корректировок ст. 171, 174 Закона о банкротстве.
Государство в качестве участника дела о банкротстве градообразующей организации играет роль донора: даст поручительство и платит по долгам. Это также понятно: тысячи людей смотрят жалобно и протягивают руки за куском хлеба. Но вот возникает вопрос: а что происходит после финансового оздоровления и восстановления платежеспособности с помощью государственных денег? Ничего особенного! Старый менеджмент снова в седле и может продолжать потихоньку поворачивать финансовые потоки в нужное русло (т.е. в свой карман). В Законе о банкротстве ничего не говорится ни об ответственности управленцев спасенного государством предприятия, ни о каких-либо гарантиях возврата государственных средств.
Вместо этого Закон допускает в рамках финансового оздоровления и внешнего управления продажу предприятия. Кому? Да, по всей видимости, новому «успешному хозяйственнику», который незамедлительно добьет больное предприятие. Но надо отдать должное мудрости законодателя! Не просто продажа, а продажа с обязательством сохранить не менее 50% рабочих мест (п. 2 ст. 175 Закона)! То-то радость будет в семьях других 50%!
Не пора ли трезво взглянуть на ситуацию с моногородами? Неужели не ясно, что назрела радикальная реформа законодательства о банкротстве градообразующих организаций? На наш взгляд, такая реформа должна решить принципиальный вопрос: что важнее — социальное благополучие миллионов или неприкосновенность собственности кучки управленцев.
В основу участия государства в деле о банкротстве градообразующей организации должно быть положено право национализации имущества должника. В отношении государственных унитарных предприятий Закон о банкротстве вообще не должен применяться, так как он предназначен для регулирования отношений банкротства коммерческих негосударственных организаций. По-видимому, банкротство унитарных предприятий и организаций с участием государства должно регулироваться специальным законом, ведь есть же специальный Закон о банкротстве кредитных организаций.
Почему национализация и что она даст? Прежде всего, при национализации упростятся расчеты с кредиторами и многие обязательства должника прекратятся совпадением должника и кредитора в одном лице. Затем государство (хоть и не самый эффективный собственник) должно обеспечить минимальный порядок в управлении имуществом и погасить долги по заработной плате. Наконец, при национализации имущества проблемных градообразующих организаций будет достигнут позитивный социальный эффект: население восстановит доверие к публичной власти. (А это вовсе не пустяк в свете событий весны 2012 г.!)
На основании наложенного отпадает проблема поручительства государства. При отсутствии вероятности восстановления платежеспособности градообразующего должника (это решает собрание кредиторов) суд должен сразу вводить государственное внешнее управление на срок до одного года. В качестве внешнего управляющего по представлению соответствующего государственного органа арбитражный суд назначает государственного служащего, и в этом проявится еще одна особенность процедур банкротства градообразующей организации. В период внешнего управления проводятся инвентаризация и оценка имущества должника, а также готовятся документы о передаче имущества должника в государственную собственность. Судя по тексту Проекта изменений в ГК РФ (ст. 272), для национализации имущества градообразующей организации в каждом случае понадобится отдельный закон.
Производство по делу должно оканчиваться переходом права собственности на имущество должника к государству (национализацией), поскольку государство не может быть несостоятельным.
Национализация в предлагаемом нами варианте должна осуществляться по следующей модели: она, безусловно, проводится принудительно, должнику выплачивается только разница между стоимостью имущества и суммой долгов, которые принимает на себя государство. Если долги оцениваются выше стоимости имущества должника, последний не получает ничего. Гарантией защиты интересов государства в делах о банкротстве градообразующих организаций должно быть закрепление в Законе о банкротстве обязанности передачи финансовых документов должника в правоохранительные органы для проверки на предмет наличия в действиях управленцев состава преступлений, именуемых «преднамеренное банкротство» и «хищение».
Основная задача, решаемая национализацией градообразующих предприятий, — восстановление нормальной жизни населения моногородов. В этих целях государство должно вложить деньги (и немалые) в модернизацию производства, обучение персонала, перепрофилирование предприятий на выпуск конкурентоспособной продукции. Но это намного выгоднее сегодняшнего «тушения пожара» в социальной сфере.
Национализация имущества градообразующей организации должна быть обратимой. Вложив деньги в налаживание производства, государство должно уступить место частному собственнику, как более эффективному и рачительному хозяину. В связи с этим Закон о банкротстве должен быть дополнен положениями о возможности реприватизации национализированных градообразующих предприятий.
Предлагаемые новации не противоречат Проекту изменений части первой ГК РФ, внесенному недавно Президентом на рассмотрение Государственной Думы РФ.