Реформы местной власти конца XX- начала XXI вв.
Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 года, затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. В современных реформах выделяют пять этапов, последний из которых продолжается в настоящее время.
Первый этап связан с реформами 1988-1990 годов. Толчком к их началу послужило осознание обществом ряда недостатков существовавшей представительно-управленческой системы. Первый заключался в формальном характере представительных институтов: депутаты местных Советов не были в органах власти подлинно народными избранниками вследствие безальтернативности выборов и сращения партийного и государственного аппаратов в условиях однопартийного политического механизма. Вторым недостатком был низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти и управления, имело место сращивание представительных и исполнительных органов; исполнительные органы доминировали над представительными и не позволяли им эффективно контролировать и направлять свою деятельность. Советская модель стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в тоже время выполняла функцию ее демократическою камуфляжа.1Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 239.
Эти обстоятельства во многом обусловили попытки вывести представительные органы из-под «опеки» исполнительно-распорядительных органов. Реализовать это был призван Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» 27 октября 1989 г.: Он содержал ряд новелл, которые дополнили принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности и состязательности. Был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидатов в депутаты: в их число введены группы избирателей по месту жительства, сократился депутатский корпус. Например, в Московский городской Совет избиралось 500 депутатов (до этого 1000 человек).
Выборы в местные Советы 1990 года изменили социальный состав депутатского корпуса в пользу технической интеллигенции, служащих. Число депутатов-рабочих существенно сократилось.
В Советах были созданы постоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, а также выборные председатели (их заместители) Советов, освобожденные от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. В Советах и исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.
По-прежнему сохранялось соподчинение нижестоящих и вышестоящих органов власти и управления. Исполкомы были непосредственно подотчетны как своему Совету, так и вышестоящему исполкому. В Законодательстве СССР была изменена первоначальная редакция Закона от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» вскоре после его вступления в действие. Было установлено, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами (п. 3 ст. 6), то есть устанавливалась система двойного подчинения.
В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные и т.п. органы на основе положений законодательства союзных республик. В то же время Закон СССР не характеризовал местные органы как органы негосударственные, не определяя их и как органы государственные.
Второй этап2Выделяют разные периоды реформирования местного самоуправления в 90-е годы XX века. Подробнее см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000. С. 66-68. связан с законодательно-нормативными изменениями по Закону РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Постановлению Верховного Совета РСФСР о порядке его введения в действие. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности были отменены коллегиальные начала. Вместо коллегиальных исполкомов были введены главы местных администраций, руководившие на основе принципа единоначалия. Работа Советов как представительных органов переводилась на постоянную основу. В системе местных Советов были созданы малые Советы, которые состояли из депутатов «больших Советов» и были их постоянно действующими органами, осуществляющими между сессиями «больших Советов» их функции в определенных пределах.
Компетенция представительных и исполнительных органов все более размежевывалась. Расширялся набор мер, призванных быть «сдержками и противовесами» между Советами и администрациями. В их числе:
а) утверждение Советами структуры местных администраций по представлению глав администраций;
б) отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов закону и решениям самих местных Советов;
в) право главы администрации обжаловать решения Совета в судебном порядке.
На этом этапе наметилось новое перераспределение властных возможностей между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат и его служащие восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося тогда политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно, поскольку в периоды кризисов приоритетное положение профессионального управленческого аппарата, специализирующегося на исполнительно-распорядительных функциях, является объективной реалией.
Закон о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации, вслед за соответствующими органами республик в составе РФ, перестали характеризоваться как местные. Они были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Хотя и на этом этапе все еще не декларировалась негосударственная природа органов местного самоуправления.
Законом от 6 июля 1991 г. была предусмотрена разработка и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении, что стимулировало активизацию местного правотворчества. Вместе с Законом о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации он изменил характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. В ст. 7 Закона определялось, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов. Государственные органы также не вправе были самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом (части 4 ст. 7). В ч. 2 ст. 9 было указано, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась и подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. В то же время, укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении не устранило соподчинения между органами местного самоуправления разного уровня.3Подробнее см. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.
Третий этап изменений местной власти пришелся на осень 1993 года и оказался наиболее трагичным. В стране, за исключением ряда республик в составе России, произошел полный слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной — соответствующим местным администрациям. Ленинский лозунг «Советы — работающие корпорации» (т.е. органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен с точностью до наоборот. Общество потеряло действенные рычаги влияния на корпорацию государственных и местных чиновников. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей и т.д. Их образование было предусмотрено Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. (в ред. от 22 декабря 1993 г.) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
Срок полномочий выборных органов — в два года. Было решено, что представительная власть должна формироваться не во всех административно-территориальных единицах. Так, в городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборным органом местного самоуправления признавалось собрание представителей и глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Например, в районах мог образовываться орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом возникало два вида представительных органов местного самоуправления.4Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М.. 1998. С. 15.
Было также установлено, что представительный орган работает, как правило, на неосвобожденной основе и созывается на заседания главой местного самоуправления, которому было предоставлено право подписывать решения выборного органа местного самоуправления.
Следует признать, что разрешение политико-государственного кризиса осени 1993 г., частью которого был кризис местной власти, принятием новой российской Конституции в декабре 1993 г. стало наименее болезненным выходом из тупика.
Четвертый этап. С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восстанавливаться представительная власть на местах, хотя заложенные в ней принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, первоначально серьезно искажались в актах субъектов федерации.
С 1994 года началась интенсивная работа над проектом Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Было представлено около десяти различных проектов. Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местною самоуправления в Российской Федерации» были установлены правовые основы для восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На его базе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены публично-властными полномочиями (проявление элементов государственной теории), но они не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление элементов общественной теории).
Началом пятого этана стало внесение Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленного комиссией под руководством Д.Н. Козака, созданной Президентом РФ для подготовки предложений по разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Новый Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.
Закон 2003 г. предусмотрел значительный объем новелл, направленных на принципиальное реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации. Для подготовки по времени был предусмотрен переходный период до 1 января 2006 года, который в настоящее время продлен до 1 января 2009 года. В течение переходного периода его положения действуют наряду с положениями Закона от 28 августа 1995 г. Переходный период необходим для внедрения новых форм самоуправления, плавной реорганизации имеющихся муниципальных институтов, обеспечения преемственности дореформенной и пореформенной муниципальной власти.
Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.