Обязательства правительств в области обеспечения прав человека на достаточное жилище
Повсеместное юридическое признание права на достаточное жилище имеет крайне важное значение. Вместе с тем с точки зрения практики представляется необходимым рассмотреть конкретные шаги, которые должны предпринять правительства для того, чтобы претворить в конкретную реальность эти закрепленные за гражданами юридические права. Иногда ошибочно считают, что обеспечение таких прав, как право на жилище, предполагает всего лишь выделение правительствами достаточных бюджетных средств на эти цели и что для выполнения сопряженных с этим правом обязательств требуется не более чем последующее распределение финансовых ресурсов. На самом же деле реализация права на жилище и фактически любых других экономических, социальных и культурных прав предполагает выполнение государствами гораздо более широких и комплексных обязательств.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам содействовал уточнению многих государственных обязательств, вытекающих из признания права на достаточное жилище. Для этого им был предпринят целый ряд инициатив. Эти инициативы включают: а) организацию «общего обсуждения» данного права; б) всеобъемлющий пересмотр руководящих принципов в отношении докладов, представляемых государствами в соответствии со 389 ст. 16 и 17 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; в) принятие Замечания общего порядка № 4 о праве на достаточное жилище и г) включение в свои заключительные Замечания относительно докладов некоторых государств-участников положения о том, что применение соответствующим государством практики принудительного выселения представляет собой нарушение права на достаточное жилище.
Эти меры, и, конечно, закрепленные в Пакте и других юридических источниках нормы в отношении вышеизложенного права на жилище влекут за собой возникновение самых различных государственных обязательств по реализации данного права.
Правовые обязательства государств, касающиеся права на жилище, включают: 1) обязанности, закрепленные в п. 1 ст. 2 Пакта, и 2) более конкретные обязательства, предписывающие признавать, уважать, охранять и осуществлять это право и другие права.
Пункт 1 ст. 2 Пакта имеет самое важное значение для определения того, какие меры должны принимать правительства и от каких шагов они должны воздерживаться в процессе реализации мероприятий, направленных на обеспечение того, чтобы все члены общества могли пользоваться закрепленными в Пакте правами. В этом пункте говорится: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер».
Для понимания обязанности правительств в отношении всесторонней реализации признанных в Пакте прав, включая право на достаточное жилище, особо важное значение имеют следующие три формулировки, использованные в этой статье: а) «обязуется... принять... меры... всеми надлежащими способами»; б) «в максимальных пределах имеющихся ресурсов» и в) «обеспечить постепенно».
а) Юридическое содержание понятия «обязуется... принять... меры... всеми надлежащими способами. Данное обязательство носит безотлагательный характер и предусматривает принятие государствами мер непосредственно после ратификации Пакта. Одна из первых надлежащих мер должна заключаться в осуществлении
государством-участником всеобъемлющего пересмотра любых соответствующих нормативных актов в законодательной сфере с целью приведения национальных законов в полное соответствие с международными правовыми обязательствами.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам отмечал, что во многих случаях наличие соответствующего законодательства является весьма желательным, а иногда и необходимым условием реализации любого из закрепленных в Пакте прав. Однако в то же время Комитет подчеркивал, что принятие одних лишь законодательных мер или наличие соответствующего международным нормам законодательства недостаточно для выполнения государством-участником своих обязательств по Пакту.
Выражение «всеми надлежащими способами» толкуется в широком смысле. В дополнение к законодательным мерам должны быть также осуществлены меры административного, судебного, экономического, социального и образовательного характера.
В широком плане правительства должны также принимать максимально продуманные, конкретные и целенаправленные меры по выполнению признанных в Пакте обязательств. Это, в свою очередь, требует принятия оперативных мер с целью анализа существующей ситуации в области соблюдения прав, закрепленных в Пакте.
Помимо этого, государства-участники обязаны формулировать политику и устанавливать согласующиеся с Пактом приоритеты, исходя из превалирующего статуса рассматриваемых нрав. Кроме того, они должны оценивать прогресс в сфере реализации таких мер и предоставлять населению эффективные средства правовой или иной защиты в случае нарушения указанных прав.
Государства-участники обязаны формулировать национальную жилищную стратегию с учетом конкретного права на достаточное жилище. Эта стратегия должна определять цели в области улучшения жилищных условий, имеющиеся ресурсы для реализации этих целей, наиболее эффективные с экономической точки зрения пути использования этих ресурсов, а также устанавливать соответствующие обязанности и временные рамки осуществления необходимых мер.
Осуществление таких стратегий должно предусматривать проведение широких конструктивных консультаций при участии всех слоев общества, включая лиц, не имеющих жилья или проживающих в неадекватных жилищных условиях, их представителей и членов созданных ими организаций.
Необходимо также предпринимать дополнительные шаги по 391 обеспечению эффективной координации действий соответствующих национальных министерств и региональных и местных властей с целью согласования смежных стратегий (в области экономики, сельского хозяйства, окружающей среды, энергетики и т.д.) с обязательствами, вытекающими из положений ст. 11 Пакта.
б) Юридическое содержание понятия «максимальные пределы имеющихся ресурсов». Данное положение означает, что ресурсы, имеющиеся внутри государства и предоставляемые другими государствами или международным сообществом, должны использоваться для целей реализации каждого из закрепленных в Пакте прав. Даже в случае явной неадекватности «имеющихся ресурсов» правительства должны прилагать все свои силы для обеспечения как можно более полной реализации соответствующих прав в существующих условиях.
Представляется важным отметить, что применение этого принципа требует равномерного и эффективного использования имеющихся ресурсов и обеспечения доступа к ним. Несмотря на то что несоблюдение некоторых прав зачастую мотивируется предполагаемой нехваткой ресурсов, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам подчеркивал, что даже в периоды острых экономических затруднений для осуществления мер в рамках внутригосударственных программ структурной перестройки уязвимые члены общества могут и должны быть защищены путем принятия относительно недорогостоящих целевых программ.
Если государство утверждает, что оно не в состоянии выполнить даже минимальные обязательства ввиду нехватки у него ресурсов, оно должно, по крайней мере, продемонстрировать, что сделало все от него зависящее для того, чтобы использовать все находящиеся в его распоряжении ресурсы для целей выполнения в первоочередном порядке этих минимальных обязательств. Вместе с тем нехватка ресурсов ни в коем случае не может служить оправданием для невыполнения государством своего обязательства, предписывающего осуществлять контроль за случаями несоблюдения закрепленных в Пакте прав.
По существу обязательства государств заключаются в том, чтобы продемонстрировать, что осуществляемые ими меры являются в целом достаточными для реализации в как можно более короткие сроки и в максимальных пределах имеющихся ресурсов права каждого индивида на достаточное жилище.
в) Юридическое содержание понятия «обеспечить постепенно». Этот принцип налагает на государства обязательство в отношении как можно более быстрого и эффективного продвижения к цели полной реализации каждого из закрепленных в Пакте нрав. Иными словами, государства не могут бесконечно оттягивать осуществление мер, направленных на обеспечение их полной реализации. Вместе с тем не все рассматриваемые в настоящем тексте права требуют их постепенной реализации. Незамедлительно после ратификации должно быть принято законодательство, предусматривающее претворение в жизнь содержащихся в Пакте положений о недискриминации, и начато осуществление контроля за соблюдением рассматриваемых прав.
Обязательство «обеспечить постепенно» следует рассматривать в свете п. 1 ст. 11 Пакта и, в частности, содержащегося в нем положения о праве на «непрерывное улучшение условий жизни». Любые преднамеренно осуществляемые в этой связи регрессивные меры потребуют самого тщательного рассмотрения и будут нуждаться в исчерпывающем обосновании с учетом всей совокупности прав, предусмотренных в Пакте, и в увязке с полным использованием максимума наличных ресурсов.
Кроме того, обязательство в отношении постепенной реализации не зависит от роста объема ресурсов и прежде всего требует эффективного использования имеющихся ресурсов.
«Минимальные основные обязательства» в сфере права на достаточное жилище. Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, каждое государство- участник, независимо от уровня его экономического развития, принимает на себя минимальные основные обязательства, обеспечивающие реализацию хотя бы на минимально элементарном уровне каждого из закрепленных в этом документе прав. Согласно Пактам, государство-участник, в котором какая-либо значительная группа населения лишена элементарного крова и жилья, не выполняет prima facie (прямым и непосредственным образом) своих обязательств по Пакту. Помимо этих основных требований, существуют четыре уровня дополнительных государственных обязательств, касающихся права на достаточное жилище.