Правопреемство в международном праве
Понятие правопреемства и его международно-правовая регламентация. Правопреемство в международном праве — переход прав и обязанностей от одного его субъекта к другому. Наиболее часто встречается правопреемство государств, крайне редко - межправительственных организаций.
Вопрос о правопреемстве государств может возникнуть в случаях слияния двух или более государств (включая вхождение одного или нескольких небольших государств в состав более крупного), разделения государства на два и более или выход малого государства или государств из состава большого. Он может быть поставлен и при коренной ломке общественно-экономических и политических структур и образования на месте государства предшественника государства с резко отличающимся от прежнего социальным содержанием. Вместе с тем вопрос о правопреемстве в принципе не возникает, если в рамках одного и того же государства происходит неконституционная смена правительства: сохраняются государство как субъект международного права и все его международные обязательства, поскольку они связывают не правительство, а именно государство. В такой ситуации новым правительством может быть поставлен лишь вопрос об отказе от некоторых договоров, особенно при изменении формы правления, если есть основания для такого отказа, предусмотренные правом международных договоров, а не об общем пересмотре отношения к своим международным обязательствам, характерном для правопреемства.
Насколько радикальной является ломка общественно-экономических и политических структур, действительно ли можно говорить об образовании нового по своему социальному содержанию государства на месте предшественника — проблема, решение которой в практике межгосударственных отношений во многом зависит от политических оценок со стороны и новых властей, и других государств. Иногда определенный ответ можно дать только по прошествии некоторого времени.
В доктрине нет единства мнений по вопросу о том, возникает ли новый субъект международного права при радикальных социальных изменениях в результате революции, или же, поскольку охраняется государственность данного народа, смены субъекта международного права не происходит. Это проблема непрерывности (континуитета) и тождества (идентичности) субъектов международного права при социальных катаклизмах. При кардинальной перестройке общества и сломе старой государственной машины (например, во Франции в 1789 г.) вопрос о правопреемстве ставился далеко не всегда. Если бы субъект международного права в этих ситуациях не менялся, оставался непрерывным, не было бы оснований говорить о правопреемстве. Но если допустить, что в таких случаях происходит смена субъектов международного права, то, казалось бы, новый субъект должен быть абсолютно свободным от прав и обязанностей предшественника именно потому, что он новый. Однако такой вопрос никогда не возникал. Сторонники теории континуитета высказывают мнение о том, что право государства на отказ от договоров в упомянутых случаях возникает не в связи с правопреемством, а в связи с коренным изменением обстоятельств.
О континуитете государства как субъекта международного права можно также говорить в том случае, когда государство длительное время было оккупировано (как, например, Польша с 1939 по 1945 г.) или при отделении от государства каких-либо частей. Континуитет - антипод правопреемства. Либо он есть, либо он отсутствует.
Термин «континуитет» употребляется и для обозначения автоматического сохранения в силе международных обязательств. В этом случае речь идет не о континуитете международной правосубъектности, а о континуитете обязательств (автоматическом правопреемстве).
Существует связь между предшественником и преемником, основанная на их определенном тождестве (идентичности), без которого следовало бы говорить не о правопреемстве, а об отсутствии всякого правопреемства. Это тождество обнаруживается в общих для предшественника и преемника территории, людских и материальных ресурсах, чаще всего тождество бывает частичным (при слиянии или разделении государств, например).
Вопрос о том, является ли Россия правопреемником Советского Союза, освещается по-разному. В ряде документов Россия называется правопреемником СССР. Об этом говорится, в частности, в Соглашении о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. и некоторых других. Вместе с тем в Указе Президента России от 8 февраля 1993 г. № 201 «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом» Россия рассматривается как продолжатель СССР. Государства — участники СНГ поддержали Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях. Генеральный секретарь ООН исходил из того, что обращение к нему Президента России от 24 декабря 1991 г. о продолжении Россией членства в ООН и других международных организациях системы ООН носит уведомительный характер и не требует со стороны ООН формального одобрения. О согласии с этим сообщили постоянные члены Совета Безопасности и ряд других стран. Этот подход не встретил никаких препятствий в других международных организациях.
Иногда утверждается, что Россия в одних аспектах может рассматриваться как продолжатель СССР, а в других - как правопреемник. Однако нельзя быть правопреемником по отношению к самому себе. Если Россия признана продолжателем СССР в отношении членства в Совете Безопасности, то она должна, очевидно рассматриваться как тот же самый субъект международного права вообще, т.е. должен быть признан ее континуитет в отношении СССР. В этом случае формулировки каких-либо документов, в которых она называется правопреемником СССР, должны быть признаны неточными.
Практика в области правопреемства государств настолько разнообразна и противоречива, в такой степени зависит от соотношения сил и договоренностей между заинтересованными сторонами, что сформулировать какие-либо общие правила здесь трудно. Попытка кодифицировать важнейшие положения, относящиеся к правопреемству, особого успеха не имела. 23 августа 1978 г. была подписана Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, а 8 апреля 1983 г. - Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов, но в силу они не вступили. Обе конвенции дают узкое определение правопреемства. Оно в них рассматривается как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения на какой-либо территории.
Анализ практики свидетельствует о том, что универсального автоматического правопреемства государств нет. Правопреемник вправе отказаться от значительной части прав и обязанностей предшественника. Главным образом это относится к договорам, хотя и здесь встречаются некоторые исключения.
Что касается правопреемства межправительственных организаций, то оно наступает в весьма ограниченных случаях, предусмотренных либо международным договором, либо решениями заинтересованной организации. Предпосылкой для положительного решения вопроса о правопреемстве организаций должна быть определенная связь между организацией-предшественником и организацией-преемником, хотя отсутствие достаточно развитой практики затрудняет четкую характеристику такой связи, видимо, может быть сходство компетенции и целей (например, универсальность Лиги Наций и ООН, поддержание международного мира и безопасности как их главная цель) либо наряду со сходством компетенции совпадение круга участников.
При роспуске Лиги Наций в 1946 г. между ней и ООН было заключено соглашение о передаче ее собственности и некоторых функций ООН.
Международный суд в консультативном заключении 1971 г. по вопросу о Намибии указал, что функции наблюдения, осуществлявшиеся Лигой Наций в отношении Намибии (Юго-Западной Африки), перешли к Генеральной Ассамблее ООН, и последняя, прекратив мандат ЮАР на управление этой территорией, действовала правомерно. Резолюция Генеральной Ассамблеи, прекратившая мандат, по существу признала, что ООН стала правопреемницей Лиги Наций в том, что касалось осуществления таких функций.
Правопреемство государств в международном праве имеет два аспекта: внешний и внутренний. Они тесно связаны между собой. Внешний аспект — правопреемство в отношении международных обязательств, в первую очередь договорных. Внутренний аспект - правопреемство в отношении территории, населения, имущества, денежных средств и т.п. Внутренний аспект может приобретать международное значение (например, в случае нахождения имущества или денежных средств государства за рубежом).
Внешний аспект правопреемства. Внешний аспект правопреемства охватывает правопреемство государств в отношении международных договоров, международных обычаев и односторонних заявлений государств, порождающих международно-правовые обязательства.
Наиболее важное практическое значение имеет правопреемство в отношении международных договоров. Государство-правопреемник в зависимости от конкретных обстоятельств его возникновения может отказаться от многих договоров предшественника, иногда даже от большинства из них. Автоматическое правопреемство, безусловно, наступает лишь в отношении договоров, устанавливающих государственные границы, их режим и особые территориальные режимы (например, режимы международных рек, каналов и т.д.). Сложность представляет вопрос о том, сохраняют ли для преемника силу договоры предшественника, от которых преемник не отказался. По различным причинам преемник может не заявить о своем отношении к тем или иным договорам предшественника. Возможны случаи, когда отказ или подтверждение своего участия даются преемником со значительным опозданием. Это может привести к серьезным последствиям. Например, запоздалое подтверждение может быть проигнорировано другими участниками договора, которые расценили молчание как нежелание в нем участвовать.
В практике межгосударственных отношений прослеживалась тенденция к отказу от значительной части договоров в случае возникновения государства в результате процесса деколонизации. В то же время при слиянии или разделении государств наблюдается стремление к сохранению договоров предшественника (предшественников) в той мере, в какой это совместимо с образованием нового государства или государств.
Это в определенной степени отражено и в Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве в отношении договоров. В ч. III Конвенции закреплена доктрина tabula rasa (чистая доска), согласно которой новое независимое государство не обязано сохранять в силе договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств (на практике эта доктрина никогда последовательно не претворялась в жизнь). Однако, когда два или несколько государств объединяются, образуя одно государство (ч. IV Конвенции), любой договор, находящийся в силе в момент правопреемства в отношении любого из них, продолжает оставаться в силе в отношении государства-преемника, за исключением случаев, когда государство-преемник и другое государство-участник или другие государства-участники договорились об ином, или из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями договора или коренным образом изменило бы условия его действия.
Любой такой договор, остающийся в силе, применяется лишь в отношении той части территории государства-преемника, в отношении которой он находился в силе в момент правопреемства за некоторыми исключениями). Когда часть или части территории государства отделяются и образуют одно или несколько государств, любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает оставаться в силе в отношении каждого государства-преемника, а договор, находившийся в силе в отношении лишь той части территории государства-предшественника, которая стала государством-преемником, продолжает оставаться в силе только в отношении этого государства-преемника. Эти правила не применяются, если соответствующие государства договорились об ином или из договора вытекает или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями договора или коренным образом изменило бы условия его действия. Согласно Конвенции, если государство-предшественник после отделения части его территории продолжает существовать, любой договор, который в момент правопреемства находился в отношении него в силе, продолжает находиться в силе в отношении его сохранившейся территории, исключая некоторые случаи (когда соответствующие государства договорились либо из договора явствует или иным образом установлено, что применение договора было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия). Это положение представляет интерес для России, если исходить из концепции, согласно которой она рассматривается как продолжатель СССР.
При переходе части территории от одного государства к другому договоры первого в принципе утрачивают свою силу на этой части, и на нее начинают распространяться договоры государства, к которому она отошла.
Обязательства, вытекающие из международных обычаев, как правило, автоматически переходят от государства-предшественника к государству-преемнику. Обязательства, предусмотренные императивными нормами международного права (jus cogens), отступление от которых в договорах считается недопустимым, а также вообще обязательства erga omnes (в отношении всех членов международного сообщества и самого международного сообщества) проблем при возникновении вопроса о правопреемстве практически не порождают. Что касается остальных обязательств, вытекающих из международных обычаев, то новые государства вправе с ними не соглашаться. Однако чаще всего они молчаливо признают такие обязательства. Определенные отступления от этой тенденции наблюдались в позиции новых независимых государств в области международного морского права и дипломатического права (чрезмерное расширение территориального моря, досмотр дипломатической почты).
Практика в области правопреемства в отношении международно-правовых обязательств, взятых на себя государствами в одностороннем порядке, почти отсутствует. По-видимому, общие положения, касающиеся правопреемства государств в отношении международных договоров, применимы и в этом случае с учетом специфики таких обязательств. Государство-преемник вправе отказаться от принятого в одностороннем порядке обязательства государства-предшественника, однако не вправе действовать вопреки ему без предварительного отказа. В некоторых случаях необходимость в таком отказе может оказаться ненужной (например, если государство-предшественник приняло обязательство не осуществлять на своей территории подземные ядерные взрывы, а затем на его территории образовалось несколько новых государств, то вопрос о сохранении в силе этого обязательства становится беспредметным в отношении тех государств-преемников, которые не имеют на своей территории ядерного оружия, не намерены его производить или приобретать). Может оказаться невозможным отказ от обязательств, принятых в одностороннем порядке, если они связаны с особыми территориальными режимами, т.е. будет иметь место автоматическое правопреемство.
От обязательств, принятых в одностороннем порядке, следует отличать прочие односторонние акты государств, влекущие международно-правовые последствия (например, признание каких-либо арбитражных решений, отказ от прав и т.п.). В доктрине и практике такие акты обычно рассматриваются как имеющие необратимый характер, который в принципе не может оспариваться в случае правопреемства государством - преемником.
Внутренний аспект правопреемства. Внутренний аспект правопреемства охватывает материальные и людские ресурсы государства. Здесь наблюдается гораздо больший автоматизм, чем в сфере внешнего правопреемства. Объектами правопреемства в этом случае являются территория, население (точнее, граждане), имущество, денежные средства, архивы, долги. Непосредственная связь внутреннего аспекта с внешним особенно заметна, когда речь идет о долгах.
При отделении части или частей территории какого-либо государства и образовании на них нового государства или государств соответствующие части становятся территориями нового государства или государств, а оставшаяся территория продолжает оставаться территорией государства-предшественника. Если государство разделяется и прекращает свое существование, те части его бывшей территории, на которых возникли новые государства, становятся территориями этих новых государств. При объединении государств и образовании в результате этого нового субъекта международного права территории государств-предшественников становятся территориями государства-преемника. Если какое-либо государство входит в состав другого, то его территория становится частью территории этого другою государства.
Во всех указанных случаях переход суверенитета над территорией, являющейся объектом правопреемства, от одного государства к другому влечет за собой переход граждан государства-предшественника, проживающих на такой территории, в гражданство государства преемника. Этот переход может корректироваться правом оптации, т.е. правом выбора гражданства (если государство-предшественник продолжает существовать). Иногда предусматриваются определенные условия для приобретения гражданства государства-преемника гражданами государства-предшественника, которые в момент правопреемства проживали или находились за границей. Вообще все условия перехода в таких ситуациях из одного гражданства в другое устанавливаются либо в договорах между заинтересованными государствами, либо в их внутреннем законодательстве. В любом случае они должны соответствовать международным стандартам в области прав человека и не вести к произвольному лишению гражданства.
Согласно Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. под государственной собственностью понимаются имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву.
Общее правило, которое можно вывести из положений Конвенции, относящихся к государственной собственности, заключается в том, что такая собственность в принципе переходит от государства-предшественника к государству-преемнику (с некоторыми оговорками). В частности, при образовании нового независимого государства недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, если она находится на территории, являющейся объектом правопреемства, или если она находится за ее пределами, но ей принадлежит и стала собственностью предшественника в период зависимости. Движимая собственность переходит к государству-преемнику, если она связана с деятельностью государства-предшественника в отношении территории. являющейся объектом правопреемства, или если она принадлежит этой территории и стала собственностью государства-предшественника в период зависимости. Соглашения, заключенные по вопросам правопреемства между заинтересованными государствами, могут предусматривать иные правила без ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами.
При объединении государств собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику. Если часть или части территории государства отделяются, образуя новое государство, недвижимая собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику в случае ее нахождения на территории, являющейся объектом правопреемства, а движимая — к государству- предшественнику в том случае, когда она связана с его деятельностью в отношении такой территории, и т.д. Заинтересованные стороны могут договориться и об ином, причем установленные Конвенцией правила не должны наносить ущерба какому-либо вопросу о справедливой компенсации между государством-предшественником и государством-преемником.
При разделении государства и образовании на его месте двух или более государств недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится, или, если находится за пределами государства-предшественника, к государствам-преемникам в справедливых долях, а движимая, если она связана с деятельностью государства-предшественника в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, — к соответствующему государству-преемнику и т.д. Эти правила также не должны наносить ущерба вопросу о компенсации. Заинтересованные государства могут договориться и об ином.
В Конвенции указывается, что правопреемство не затрагивает государственных архивов третьего государства. При образовании нового независимого государства или разделении государства к государству-преемнику переходит часть архивов государства-предшественника, которая в целях нормального управления территорией, являющейся объектом правопреемства, должна находиться на ней, а также иная часть архивов, которая имеет (в зависимости от ситуации в Конвенции используются разные выражения: «исключительно или главным образом» или «непосредственное») отношение к территории, являющейся объектом правопреемства. Кроме того, когда государство-преемник представляет собой новое независимое государство, к нему переходят архивы, принадлежащие территории, являющейся объектом правопреемства, ставшие в период зависимости собственностью государства-предшественника.
При объединении государств архивы переходят к государству-преемнику. Государственный долг, согласно Конвенции, означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Правопреемство государств не затрагивает прав и обязательств кредиторов.
На первый взгляд к правопреемству в отношении государственных долгов должны применяться те же положения, что и к правопреемству государств в отношении международных договоров. И в какой-то степени это действительно так. Но этот вопрос тесно связан с состоянием финансов государства, особенностями его строя и другими внутренними проблемами. В связи с этим он имеет специфику. Истории известны случаи отказа государств-преемников от долгов предшественника под влиянием коренных социальных изменений в обществе.
В Венской конвенции 1983 г. предусматривается, что никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к новому независимому государству (преемнику), если иное не установлено соглашением между ними с учетом ряда обстоятельств (например, долгом предшественника, связанным с его деятельностью на территории, являющейся объектом правопреемства, и т.д.), т.е. используется доктрина tabula rasa.
При отделении части или частей государства и образовании на них нового государства или разделении государства и образовании на его месте новых государств долг государства-предшественника переходит к государствам-преемникам, согласно Конвенции, в справедливой доле, если заинтересованные государства не договорились об ином.
В большинстве случаев Конвенция допускает возможность отступления от предусмотренных ею правил путем заключения соглашений между заинтересованными государствами. При передаче одним государством другому части своей территории, если брать внутренний аспект правопреемства, возникает ситуация, резко отличающаяся от той, которая существует, когда речь идет о правопреемстве в отношении международных договоров. Если договоры государства-предшественника в этих случаях перестают действовать на такой территории (с очень редкими исключениями), т.е. наблюдается отсутствие правопреемства, то в рамках внутреннего аспекта, наоборот, можно отметить автоматизм правопреемства: например, в отношении территории, граждан. Переход соответствующих лиц из одного гражданства в другое (трансферт) корректируется обычно предусмотренным договором между заинтересованными сторонами правом оптации (выбора гражданства).
Внутренний аспект правопреемства государств охватывает и ряд других вопросов, относящихся в значительной степени к области международного частного права. Среди них первостепенное значение имеет проблема прав и обязанностей физических и юридических лиц на территории, являющейся объектом правопреемства. Практика по этим вопросам многообразна и противоречива. В принципе считается, что смена суверенитета над территорией не отменяет частных прав. Однако это не означает, что права заинтересованных лиц при правопреемстве остаются неизменными. Наиболее эффективным и рациональным способом решения соответствующих вопросов является их договорное урегулирование, что не всегда возможно. В любом случае такое решение должно соответствовать общепризнанным принципам международного права и международным стандартам в области прав человека.