Место, роль и перспективы развития МВД России и ФМС России в сфере миграционных процессов и обеспечения государственной безопасности

Государственное управление сферой миграции следует рассматривать в широком и узком значениях: в широком значении — как управление сферой миграционной политики полномочными органами государственной власти (ст. 11 Конституции РФ); в узком значении — как деятельность полномочного федерального органа исполнительной власти — ФМС России и ее территориальных органов по реализации стратегии государственной миграционной политики и регулированию миграционных процессов. На основе изложенного подхода к государственному управлению в сфере миграции определим место, роль и значимость органов, организаций, учреждений, объединений и движений, оказывающих непосредственное или опосредованное управляющее воздействие на миграционные процессы в России.

Для этого в качестве субъектов государственного управления МСР следует выделить органы государственной власти (их должностные лица), наделенные соответствующими государственно-властными полномочиями. Управляющее воздействие субъектов государственного управления на объекты — органы, учреждения, организации, объединения, участников миграционных процессов (российских и иностранных граждан, лиц без гражданства), не имеющих властных полномочий, осуществляется, как правило, в форме исполнительно-распорядительной деятельности.

Учитывая формирующее значение для современной и перспективной миграционной деятельности руководящих норм и правил, выделим принципы государственного управления МСР. Будем исходить из того, что государственному управлению миграционными процессами присущи такие черты, как координирующая и направляющая деятельность ФМС России исполнительно-распорядительного характера исполнительная деятельность территориальных органов ФМС России в процессе повседневного и непосредственного контроля выполнения текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконная деятельность, осуществляемая при верховенстве закона вторичная по отношению к законодательной деятельности.

Следовательно, и принципы государственного управления как руководящие установки, определяющие правила осуществления миграционной деятельности и ее организации в России, должны отражать существенные условия управления МСР. Так как доминирующими являются социально-экономические и демографические организационно-правовые условия управления, то и принципы, очевидно, должны быть ориентированы на эффективное регулирование миграционных процессов в социально-правовой и демографической сферах.

С учетом изложенных обстоятельств в качестве общих принципов социально-правового регулирования сферы миграции в России правомерно выделить следующие:

объективность управления, предполагающую соответствие управления миграционными процессами объективным закономерностям их развития, учет реальных возможностей и действительного состояния объектов управления в процессе принятия органами исполнительной власти управленческих решений в сфере миграции, исключение субъективного подхода к процессу управления МСР;
законность и дисциплина в упрощении — закон обязателен для всех и до тех пор, пока он не изменен полномочным органом, все участники миграционных процессов (должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, других органов, организаций и учреждений, в том числе неправительственных организаций и общественных объединений, а также российские и иностранные граждане) обязаны его соблюдать;
конкретность управления, означающая, что при воздействии на каждый управляемый миграционный процесс необходимо учитывать конкретно складывающуюся (сложившуюся) миграционную ситуацию;
сочетание централизации и децентрализации управления, предполагающее разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
участие граждан в управлении миграциями, соответствующее конституционным нормам (участие в управлении делами государства, возможность избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; создавать профсоюзы для защиты интересов мигрантов; знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, затрагивающими права и свободы граждан в сфере миграции);
эффективность управления, заключающаяся в урегулировании миграционных процессов с наименьшими затратами сил, средств и времени.

К основным организационно-правовым принципам, упорядочивающим пространственно-временные параметры функционирования МСР, отнесем:

ведомственный принцип, преобладающий для административно-правового регулирования МСР органами исполнительной власти и означающий, что каждый объект сферы миграции вне зависимости от его территориального размещения управляется полномочным федеральным органом исполнительной власти через свои терорганы;
территориальный принцип, влияющий на формирование аппарата исполнительной власти на территориальной основе и позволяющий обеспечивать комплексное регулирование миграционных процессов на конкретной территории (в федеральном округе, субъекте РФ, республике, крае, области);
линейный принцип, означающий, что каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления, и применяющийся, как правило, при организации выполнения терорганами ФМС России и их подразделениями относительно несложной, неспециализированной задачи;
функциональный принцип, применяющийся в сложных структурах исполнительной власти, где руководитель не в состоянии единолично реализовать все функции органа (научную, кадровую, финансовую и др.), а также в специальных органах исполнительной власти, осуществляющих общие межведомственные функции управления (информатизация, стандартизация);
принцип двойного подчинения, позволяющий сочетать централизацию и децентрализацию руководства МСР с учетом особенностей субъектов РФ и местных условий функционирования органов исполнительной власти;
принцип распределения полномочий распространяющийся на правоотношения субъектов исполнительной власти в сфере миграции, предполагающий юридическое закрепление задач, прав и обязанностей за каждым органом, должностным лицом и персоналом в МСР.

Для правового регулирования МСР значимы и устоявшиеся в практике управления принципы ответственности субъектов исполнительной деятельности за конкретные результаты своей работы и сочетание форм единоначалия и коллегиальности руководства в целях эффективного управления миграционными процессами.

Кроме того, автором проведен анализ особенностей управления миграционными процессами, осуществляемого территориальными органами ФМС России, систематизирован накопленный опыт, включая результаты деятельности Правительственной комиссии по совершенствованию миграционного законодательства (2003) и Межведомственной рабочей группы по разработке проекта Концепции государственной миграционной политики РФ (2005— 2007). В результате было выявлено более 20 научных подходов в изучении миграции людей и более 50 научных направлений.

С учетом вышеизложенного функционирование МСР основывается на принципах, заключенных в следующих положениях:

принцип адаптивности к изменяющимся условиям миграционной деятельности определяет возможности и способности некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МСР. преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в функциональные модули адаптивного типа;
принцип адекватности при реализации конкретных государственных программ определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МСР, соответствующий политической, демографической и социально-экономической обстановке, потребностям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
принцип интеграции и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели МСР, ее подсистем и элементов для повышения эффективности их функционирования на основе компетентности и квалифицированности руководства и персонала достаточности финансовых и экономических ресурсов, применения передовых моделей и технологий;
принцип целостности свойств миграционной системы при сбалансированном функционировании ее подсистем и элементов определяет наличие в ней в реально складывающихся условиях достаточно полного набора функций для правового регулирования миграционных процессов при соблюдении принципа эмержентности — принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимости их из него;
принцип экономичности и всесторонности ее обеспечения на основе целевых финансово-экономических затрат предусматривает оптимизацию элементов МСР для сбалансированного функционирования органов, организаций и учреждений в системе органов исполнительной власти, целевое планирование и расходование ФМС России бюджетных средств, контроль за их экономным использованием;
принцип адресного решения проблемных вопросов различных категорий мигрантов;
принцип приоритета национальных интересов России и безопасности государства;
принцип личностно социально-деятельностного подхода.

Выделение собственно системных принципов функционирования МСР дает основание для расширения точки зрения по проблеме соотношения исполнительной, законодательной и судебной властей в системе государственного и муниципального управления. Подчеркнем, что управление по отдельным вопросам миграционной деятельности должно осуществляться сбалансировано всеми ветвями власти. При этом аппарат государственного управления должен создавать единую основу, устойчивость и порядок в функционировании ветвей власти, способствовать реализации миграционной деятельности каждой из ветвей государственной власти.

Анализ организационно-правовых основ структурно-функционального преобразования миграционных правоотношений в 2004— 2012 гг. в системе ФМС России и ее территориальных органов показал, что эффективность функционирования реформируемых структур тем выше, чем более разработанным к началу их деятельности являлось миграционное законодательство.

Следовательно, законодательная власть в перспективной МСР должна быть ориентирована на превентивное управляющее воздействие посредством разработки и принятия законов, упреждающих (предваряющих) деятельность органов исполнительной власти и позволяющих наиболее полно руководствоваться социально-правовыми и организационно-правовым и принципами. Например, для контроля за деятельностью органов исполнительной власти в МСР превентивными являются положения ст. 101, 103 и 114 Конституции РФ. Однако на эффективность деятельности законодателя существенно влияет наличие (с 13 июня 2012 г.) несбалансированной Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. (несбалансированной по терминам, по видам миграционных процессов, а отсюда — по заявленным приоритетам и задачам).

Вместе с тем место, роль и значение исполнительной власти проявляются в практической реализации превентивных законов, в основном федерального уровня, а также в проецировании (инициировании) разработки нормативных правовых актов в сфере миграции в условиях реально сложившейся в стране и за ее пределами политической, социально-экономической и демографической ситуации. Тем самым исполнительная власть приобретает распорядительный характер и достигает своих целей наделением компетентных (уполномоченных) органов необходимыми юридическими властными полномочиями.

Предназначение судебной власти в интересах МСР заключается в реализации функций судопроизводства (конституционного, гражданского, административного и уголовного), а также контроля за законностью в деятельности субъектов административно-правовых отношений (должностных лиц и персонала органов исполнительной власти в сфере государственно-правового регулирования миграционных процессов).

В целом соотношение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в системе государственного управления миграционной системой показало, что непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на принципе распределения властей, является исполнительная власть. Во-первых, первоначально органы исполнительной власти создают условия для осуществления превентивной функции органами законодательной власти, в последующем они, как правило, инициируют изменения в действующее миграционное законодательство; во-вторых, она реализует свои исполнительно-распорядительные функции; в-третьих, она способствует реализации судебной властью функций судопроизводства, в том числе сама выступая объектом управляющего судебного воздействия.

В связи с этим исполнительная власть универсальна, выражаясь в деятельности субъектов миграционных отношений, наделенных полномочиями и исполнительной компетенцией в сфере миграции. Субъекты представлены в государственно-властном механизме под руководством Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти (ФМС России, МВД России, ФСБ России, МИД России, Минтруда и соцзащиты России и др.), органами исполнительной власти субъектов Федерации (прежде всего, терорганами ФМС России) и органами местного самоуправления.

Действия субъектов в сфере миграционных правоотношений распространяются на: отношения власти с гражданами; правоохранительную деятельность; международные, всероссийские, межведомственные общественные отношения; отношения с органами, учреждениями, организациями, объединениями; личные, общественные и государственные интересы.

При этом исполнительная власть обнаруживает присущие ей характерные признаки: универсальность (существует непрерывно для всех субъектов — участников миграционных процессов); принудительность (силовые и единолично осуществляемые меры управляющего воздействия); предметность (наличие информационно-правовых, организационно-технических ресурсов); организованность (упорядочивает сферу миграционных правоотношений органов государственной власти, мигрантов и других участников).

Таким образом, резюмируя результаты исследования миграции в качестве объекта управления, подчеркнем, что цель миграционной деятельности в России предусматривает создание благоприятных условий для реализации интересов личности, семьи, общества и государства, соблюдения прав и свобод людей на передвижение, выбор места пребывания и жительства. К важнейшей составляющей миграционной деятельности в России мы относим урегулирование миграционных процессов нормами законодательства, что существенно влияет на эффективность функционирования МСР.

Обратимся к ранее обоснованному нами определению миграционной системы России как совокупности управляющих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих в целях проектирования и территориального передвижения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, семейных и общественных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового гражданско-правового статуса в местах вселения.

Отсюда под управлением миграционной системой России следует понимать составную часть управления системой федеральных органов исполнительной власти, целенаправленное воздействие органов государственной власти в интересах обеспечения ее эффективного функционирования в любых политических, социально-экономических и демографических условиях, включая период действия чрезвычайного положения.

Тогда внутри миграционной системы обнаруживаются выраженные вертикальные правоотношения, которые образуют федеральные, региональные, ведомственные и местные органы управления. Горизонтальные правоотношения в МСР складываются между органами управления правовой, информационной и обеспечивающей деятельностью, соответствующими структурными подразделениями ФМС России, других федеральных и региональных органов государственной власти.

Выявим эффективность функционирования двух системообразующих систем в сфере миграции: МВД России и ФМС России.

МВД России являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере миграции, а также координации и контроля деятельности подведомственной ему в указанный период ФМС России.

Согласно результатам анализа действующего законодательства, компетенция МВД России в сфере миграции распространялась на решение следующих основных задач: а) разработку государственной политики в сфере миграции; б) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; в) управление органами внутренних дел и внутренними войсками.

Кроме того, полномочия МВД России определялись 68 положениями, из которых к миграционной деятельности мы отнесли:

формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основных направлений государственной политики в сфере миграции;
обеспечение совместно с ФМС России взаимодействия органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России;
контроль и координация деятельности ФМС России по мобилизационной подготовке и мобилизации;
участие в выполнении мероприятий гражданской обороны и повышения устойчивости работы ФМС России в условиях военного времени, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России;
обеспечение собственной безопасности в ФМС России;
участие в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС России;
участие в развитии материально-технической базы ФМС России;
организацию и осуществление профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников ОВД и военнослужащих внутренних войск, членов их семей, федеральных государственных гражданских служащих, работников и пенсионеров ФМС России.

Вместе с тем МВД России осуществляло свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и объединениями.

Основным органом управления в МСР является ФМС России, обеспечивающая реализацию своих полномочий через свои 83 территориальных органа, 7 представительств ФМС России за рубежом, 29 учреждений непосредственного подчинения ФМС России. В структуру Службы входят управления (16) и центры (6).

С 13 июля 2012 г. основные задачи ФМС России составляют:

выработка и реализация государственной миграционной политики;
нормативно-правовое регулирование;
производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;
осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания (жительства) в пределах РФ, контроля за соблюдением гражданами (должностными лицами) правил регистрации (снятия) с регистрационного учета граждан РФ;
осуществление миграционного учета ИГ и ЛБГ в РФ;
оформление и выдача ИГ и ЛБГ документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в РФ;
осуществление федерального государственного контроля (надзора);
осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора в области внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;
разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению (пресечению) незаконной миграции;
исполнение российского законодательства по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища ИГ и ЛБГ;

управление терорганами Службы, ее загранаппаратом, иными организациями и подразделениями.

Генеральные функции ФМС России в сфере миграции: 1) выработка и реализация государственной политики; 2) нормативное правовое регулирование; 3) правоприменение; 4) федеральный государственный контроль (надзор); 5) предоставление (исполнение) государственных услуг (функций); 6) государственного заказчика (п. 7.32 Положения); 7) субъекта бюджетного планирования, главного распорядителя средств федерального бюджета (главного администратора доходов федерального бюджета), администратора доходов бюджетов РФ (источников финансирования дефицита федерального бюджета).

ФМС России полномочна в реализации следующих основных функций законотворческой, контрольной, надзорной, уведомительной, разрешительной, паспортно-визовой, расселенческой, лицензирования, переселения соотечественников, адресно-справочной, приема граждан, квотирования, руководства материально-технической, координационной, информационной, экспертной, методологической, целевого программирования, взаимодействия, сотрудничества, научно- исследовательской, госзаказчика, субъекта бюджетного планирования, безопасности, архивирования, мобилизационной, подготовки (переподготовки) и повышения квалификации персонала и др.

С точки зрения организационно-практической деятельности функции ФМС России можно условно объединить в следующие группы:

инспекционная — участвует в инспектировании и проверках своих терорганов, представительств ФМС России за рубежом и учреждений, непосредственно подчиненных Службе, обобщает результаты, вносит предложения по совершенствованию их деятельности;
кадровая — участвует в укреплении дисциплины и законности в деятельности терорганов, загранпредставительств ФМС России и учреждений, непосредственно подчиненных Службе;
методическая — проводит совещания, сборы, семинары, участвует в международных мероприятиях по вопросам компетенции ФМС России;
консультационная — взаимодействует и проводит консультации с российскими и зарубежными общественными организациями, органами правоохраны по вопросам компетенции ФМС России;
координационная — координирует деятельность по совершенствованию миграционного законодательства; организует взаимодействие структурных подразделений ФМС России, разрабатывает и представляет предложения по совершенствованию системы их правоотношений;
образовательная — осуществляет отбор, обучение, расстановку, воспитание, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников, государственных гражданских служащих и работников, их профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации;
политическая — готовит предложения по повышению эффективности участия федеральных органов исполнительной власти в рамках их полномочий в реализации государственной миграционной политики;
превентивная — организует и осуществляет совместно с другими органами меры по противодействию нелегальной миграции, обеспечивает в соответствии с российским законодательством иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
прогностическая — разрабатывает краткосрочные и долговременные прогнозы развития миграционных процессов, проекты программ и планов по их государственно-правовому урегулированию.

В то же время основным субъектом управления миграционной деятельностью является Управление (отдел) ФМС России по субъекту Федерации, компетенция которого распространяется на реализацию установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций в сфере миграционной политики, обязанностей и прав субъектов правоотношений, их ответственности, форм и методов деятельности.

Таким образом, для эффективного государственного управления миграционной системой требуется: реализация миграционной политики в программах федерального и регионального масштабов; урегулирование организационно-правовых основ финансово-экономической деятельности; эффективное функционирование государственных органов, организаций и учреждений, а также негосударственных организаций и общественных объединений; обеспечение реализуемости прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере миграции; эффективный государственный контроль и надзор над сферой миграции; наличие обоснованной Концепции государственной миграционной политики и федерального органа исполнительной власти, компетентного в сфере ее совершенствования и реализации.