Миграциология

Информационное обеспечение сферы миграции в России


Национальные интересы России в информационной сфере заключаются в соблюдении конституционных прав и свобод граждан в части получения информации и пользования ею, в развитии современных телекоммуникационных технологий, в защите государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа1Указ Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская галета. 2000. 12 января..

В этих целях силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности, в том числе в информационной сфере и в сфере общественной безопасности2Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537. П. 7.. При этом угрозы информационной безопасности должны предотвращаться за счет совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем, повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем, создания единой информационно-телекоммуникационной системы в сфере обеспечения национальной безопасности.

Вместе с тем информационное обеспечение сферы миграции все более прогрессирует. Согласно Положению Федеральная миграционная служба полномочна организовывать информационное и правовое обеспечение деятельности ее территориальных органов, а также иных входящих организаций и подразделений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, создаст единую информационную систему формирует и ведет федеральные базы данных обеспечивает метод алогическое единообразие и согласованное функционирование информационных систем.

В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть в сфере миграции вопросы, связанные: а) с правовым регулированием информатизации; б) разработкой и внедрением автоматизированных систем управления миграционными процессами и обеспечения миграционной безопасности в интересах создания в России единого информационно-правового пространства.

Правовое регулирование информатизации в сфере миграции

Анализ существующей модели миграционной системы России убеждает в необходимости поддержания прогрессивной тенденции на преобразование информационного обеспечения системы в самостоятельную подсистему информатизации. В генезисе существующая подсистема информатизации включает взаимодействующие элементы в контуре ведомственного, регионального, федерального и международного уровней. С позиций системного подхода такую подсистему можно представить в виде системы с вертикальными и горизонтальными правоотношениями.

Основные субъекты подсистемы информатизации составляют:

  • учреждения – ГФММ, MOM, ООН, МОТ;
  • органы — Бюро MOM в России, УВКБ ООН, Субрегиональное бюро МОТ, Информационное управление и Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ, управления информационных ресурсов органов государственной власти РФ, информационные управления ФМС России и других федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы ФМС России;
  • общественные организации — Информационное агентство «Миграция», Форум переселенческих организаций. Фонд «Миграция XXI века» и др.
  • средства — нормативные правовые документы, программные продукты, автоматизированные системы, литература (справочно-методическая, научная, служебная), типографии, средства аудиовизуального и компьютерного сопровождения миграционных процессов и др.

Следовательно, подсистема информатизации является важнейшей составляющей МСР и представляет собой совокупность штатных, временных, взаимодействующих учреждений, органов, организаций и средств, функционирующих в соответствии с нормативными правовыми актами российского и международного законодательства в целях сбора, обработки и доведения миграционных сведений (данных).

К объективным предпосылкам формирования в МСР перспективной подсистемы информатизации следует отнести наличие: а) Концепции создания центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (ЦБД УИГ)3 ЦБД УИГ — это межведомственная автоматизированная подсистема информатизации, содержащая сведения (данные) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въехавших в Россию, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России и выехавших из России, предназначенные для совместного ведения и использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и валяющиеся составной частью федеральной межведомственной информационной системы обеспечения контроля миграционной ситуации в России. Создание ЦБД УИГ определено распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2002 г. №1606-р «О создании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации».; б) Концепции создания системы персонального учета населения (СПУН); в) постановления Правительства РФ о создании ГИСМУ, а также, на наш взгляд, основные результаты:

  • межведомственного миграционного эксперимента по проверке функциональной готовности МСР на территории Приморского края (2003) на тему «Организация приема и временного размещения лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации»4Тюркин М.Л. Миграционная система России. М.: Изд. дом «Стратегия». 2005. С. 230-242.;
  • научно-исследовательской работы, выполненной по заказу Федеральной службы государственной статистики на базе экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова в мае-октябре 2005 г., в том числе при участии автора, на тему «Метод алогические рекомендации по совершенствованию учета различных категорий мигрантов»;
  • реализации пилотных проектов в целях создания ЦБД УИГ в ряде российских регионов (г. Москва Калужская область и др.);
  • проектирования, разработки и реализации пилотных проектов в целях создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения (г. Москва. Калининградская область, структурные подразделения МИД России и ФМС России);
  • создания единой информационной телекоммуникационной системы на базе МВД России (ЕИТКС);
  • внедрения и усовершенствования ГИСМУ ФМС России;
  • создания и реализации комплекса административных (электронных административных) регламентов ФМС России в области паспортно-визовой деятельности, внешней трудовой миграции и др.;
  • создания автоматизированной дактилоскопической идентификационной системы ФМС России (АДИС-ФМС);
  • других экспериментов и научно-исследовательских работ.

Проанализируем состояние правоотношений в подсистеме информатизации на ведомственном уровне. Для эффективного функционирования МСР и реализации стратегии миграционной политики требуется современная информационная база, оптимизация форм статистического наблюдения, комплексирование источников миграционных сведений (данных), совершенствование процессов их сбора, обработки и доведения, внедрение перспективных информационных моделей и технологий, научная проработка миграционной информациологии5Миграционная информациология — составная часть информатики как науки об общих свойствах и структуре научной информации, закономерностях ее сознания, преобразования, накопления, передачи и использования в сфере миграции. и др.

Основными причинами, снижающими эффективность влияния подсистемы информатизации на МСР, являются:

  • неудовлетворительное решение заказчиками проблемы своевременного пересмотра потребных норм снабжения миграционных структур, особенно при переходе их на автоматизированный режим функционирования;
  • низкая готовность руководящего состава и персонала, особенно преклонного возраста, к внедрению в сфере миграции новых информационных технологий, основанных на широкой компьютеризации, применении средств аудиовизуального и телекоммуникационного отображения информации;
  • наличие разрозненных систем и средств, созданных без обоснованной концепции и методологии;
  • неэффективное упрощение миграционными процессами из-за снижения качества информационного обеспечения (по актуальным проблемам отечественной и зарубежной миграции) лиц, принимающих решения, и др.

В то же время возрастающая необходимость быстрой обработки увеличивающегося объема информационных потоков привела к заметному снижению качества обработки собранных миграционных сведений, увеличению сроков и снижению оперативности их предоставления потребителям.

Для упорядочения управления информационной составляющей миграционной деятельности разрабатываемая ФМС России автоматизированная информационная система на базе ЦБДУИГ и программно-аппаратных комплексов в 81 субъекте Федерации имеет территориально-распределенную структуру. Это обеспечивает межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти (МИД России, ФСБ России, МВД России, ФМС России и др.) путем сбора и обработки миграционных сведений (данных) почти от 3000 территориальных (муниципальных) органов.

К основным недостаткам существующего уровня автоматизации системы ФМС России мы полагаем возможным отнести:

  • недостаточную информационную совместимость действующих и создаваемых автоматизированных систем и средств по структурам баз данных, реквизитам, справочникам, классификаторам и другим показателям;
  • существенные различия программных продуктов ранее разработанных автоматизированных систем и средств между собой и с аналогичными системами и средствами других органов государственного управления;
  • нереализованность возможности получения полной, достоверной, исчерпывающей информации для принятия решений в сфере миграции;
  • неразработанность единого подхода к технической политике в сфере миграции, что вызывает снижение эффективности реализуемых мер по информатизации миграционной деятельности.

Особенности существующей подсистемы информатизации:

  • связанные с территориальным распределением ее элементов, когда получателями первичных данных миграционного учета и источниками миграционных сведений выступают территориальные органы ФМС России в регионах страны;
  • обусловленные трехуровневой организацией системы — подсистемами местного, регионального и федерального уровней;
  • базирующиеся на межведомственном взаимообмене, когда руководство ФМС России получает данные из иных информационных систем, содержащих сведения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, операторами которых являются органы государственного управления (МВД России, Минздрава России, ФСБ России и др.);
  • вытекающие из наличия у подсистемы информатизации системы ФМС России функционально обособленных элементов по регулируемым миграционным процессам, когда, по существу, каждое структурное подразделение центрального аппарата ФМС России имеет или создаст собственные элементы информационной системы, автоматизируя выполнение реализуемых генеральных функций (правоприменение, контроль, надзор, оказание государственных услуг, законотворчество, бюджетное планирование, госзаказ). Такими элементами являются: ЦБД УИГ, сегмент ПВД НП6В соответствии с п. 10.6 приказа МВД России от 16 июня 2011 г. №681 «Об утверждении Положения о Департаменте информационных технологий, связи и защиты информации МВД России» министерство является госзаказчиком, ответственным за координацию работ ФОН В по сознанию системы изготовления, оформления и контроля ПВД НП., АИС «Паспорт-РФ», АИС «Трудовая миграция», АИС «Реадмиссия», АИС «Соотечественники» и др.

Исследование состояния информационной поддержки и сопровождения миграционной деятельности показало, что с 2008 г. в ФМС России активно внедряются автоматизированные информационные системы управления миграционными процессами. По нашим оценкам, это обеспечивает выигрыш во времени от 27 до 52%, т.е. эффективность функционирования подсистемы информатизации увеличилась в 1,3—1,5 раза, что стимулирует изыскание перспективных программных продуктов.

Деятельность элементов подсистемы информатизации в МСР проявляется через реализацию ФМС России основных функций.

Основные функции ФМС России в области информатизации
Основные функции
Краткая характеристика основных функций
Информационно-правовая
Обеспечивает функционирование ГИСМУ
Взаимодействия
Взаимодействует в установленном порядке со СМИ при освещении проблем по направлениям деятельности ФМС России
Консультационно-методическая
Разрабатывал методические материалы и рекомендации, оказывает консультативную и иную помощь федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, терорганам, загранпредставительствам и учреждениям ФМС России, организациям и гражданам
Технологическая
Разрабатывает и внедряет единую информационную технологию и единую автоматизированную систему обработки информации, обеспечивающую мониторинг и передачу данных по вопросам, отнесенным к компетенции ФМС России

В частности, одним из несомненных достоинств базового элемента — ЦБД УИГ служит его способность идентифицировать практически каждого иммигранта. Так, согласно данным Пограничной службы ФСБ России, за 2007 г. на территорию России въехало более 25, 2 млн.. чел., за 2008 г. — 14,4 млн.. чел., в том числе примерно 31% из них неоднократно в течение года пересекали государственную границу РФ (например, гражданин Эстонии Кесккюла Лембит более 400 раз пересекал российско-эстонскую границу в пункте пропуска Куничина Гора); в 2009 г. — соответственно 13 млн. чел. и примерно 35%. Кроме того, к банку данных созданной автоматизированной ГИСМУ получили доступ заинтересованные подразделения ФСБ России, МВД России, Росфинмониторинг, Госнаркоконтроль, ФНЕ России и др.

По докладу К.О. Ромодановского на коллегии ФМС России (19 февраля 2009 г.), создание ЦБД ИУГ завершилось в техническом и организационном плане. К этому сроку банк данных содержал более 73 млн.. записей персональной информации, а его реквизитный состав насчитывал 137 позиций. Это давало возможность в режиме реального времени получать и обрабатывать миграционные сведения из всех федеральных округов страны.

На межведомственном уровне среди взаимодействующих структур выделим Главный информационно-аналитический центр МВД России (ГИАЦ), предназначенный для создания федеральных и региональных банков данных оперативно-справочного, розыскного, криминалистического назначения и построения информационно-вычислительных сетей общего пользования на базе информационных центров.

На ведомственном уровне с 1 января 2006 г. функционируют территориальные органы ФМС России включающие: отделы, отделения и территориальные пункты при управлениях и отделах ФМС России в субъектах Федерации, реализующие функции регистрационного учета населения, организации визовой и регистрационной работы, адресно-справочные и др.

Таким образом, подсистему информатизации в системе ФМС России составляют региональные и территориальные модули:

региональные модули в территориальных органах ФМС России в составе региональных центров обработки данных (в столице каждого из федеральных округов) как промежуточных звеньев между центром обработки данных центрального аппарата Службы и ее территориальным органом;

территориальные модули в 83 территориальных органах ФМС России в интересах осуществления информационной деятельности в целях миграционного учета различных категорий лиц. Указанные органы осуществляют сбор, обработку и доведение миграционных сведений, документов и иных материалов, подлежащих контролю согласно российскому законодательству, не поступающих в центральный аппарат ФМС России по каналам прямой связи или переданных из центрального аппарата для выполнения отдельных поручений, приказов и распоряжений.

Вместе с тем для определения эффективности функционирования подсистемы информатизации следует учитывать не только системный, но и информациологический подход. Информациологический подход ориентирован на обеспечение эффективного управления миграционными процессами на территории России и на территориях зарубежных стран путем повышения организованности и качества визовой и регистрационной работы, паспортной работы и регистрационного учета населения, миграционного учета иностранных граждан (лиц без гражданства) в системе ФМС России.

В целом для проектирования и реализации людьми своих миграционных намерений требуется наличие отлаженного комплекса доступных информационно-правовых государственных услуг, обеспечивающих потенциальных мигрантов данными об условиях переезда, въезда, пребывания, проживания и выезда в различных регионах (странах).

Isfic.Info 2006-2017