Участие прокурора в гражданском процессе

Досоветский этап становления и развития законодательства об участии прокурора в рассмотрении дел в судах


Становление России как правого государства немыслимо без безусловного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона. Именно поэтому не утихают дискуссии о будущем прокуратуры, как особого государственного органа, призванного стоять на страже законности, о ее роли и месте в системе государственных органов и в современном обществе. Обоснованные, убедительные ответы на эти вопросы не могут быть получены без исследования истории отечественной прокуратуры, которая прошла в своем становлении и развитии 287-летний путь.

Первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре принято считать указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». Шесть дней спустя указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот указ положил начало ликвидации фискальных органов (они прекратили свое существование 29 декабря 1729 г.) с последующей передачей их функций прокуратуре. Указом от 27 апреля 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора, определены его права и обязанности. «Генерал-прокурор и система подчиненных ему прокуроров, — как указывал А. Грановский, — была создана в интересах центральных учреждений и в этом отношении резко отличается от системы фискалов, учрежденных ввиду интересов местной администрации; оттого учреждение это и не шло в глубь страны до самых реформ Екатерины, когда власть охранительная получила такое широкое развитие в местных установлениях». В этом смысле следует согласиться с Н.П. Ерошкиным, что прокурорский надзор и особые органы надзора (институт фискалов) взаимно дополняли друг друга1Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной истории: Учебник для вузов. 3-е изд.. перераб. и доп. М.: Высшая школа. 1983. С. 94..

Приведенные указы Петра I фактически положили начало становлению органов прокуратуры и прокурорского надзора. Прокуратура возглавлялась генерал-прокурором и состояла из подчиненных ему прокуроров коллегий Сената, провинций и при надворных судах. Главной задачей прокуроров являлся надзор за деятельностью учреждений, при которых они состояли, который осуществлялся в форме напоминания о необходимости строго следовать регламентам и указам, а также в форме проверки исполнения принятых решений и опротестования незаконных решений. Протест прокурора приостанавливал исполнение решения.

Исследователь петровской прокуратуры Н.В. Муравьев отмечал, что «предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, а также быстрое продвижение и правильное решение дел. Прокурорам всех рангов предписывалось «смотреть на крепко», «чтобы то или другое установление свою должность хранило, и во всех делах истинно, ревностно без потерь времени, по указам и регламентам, отправляло и чтобы оно при этом в своем звании праведно и нелицемерно поступило и, наконец, чтобы не на столе только дела вершились, а самым действом указы исполнялись»2Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М.. 1989. С. 280..

Прокурорам предоставлялось право лично присутствовать в заседаниях судебных мест и в любое время просматривать любые дела и требовать сведения, как об их положении, так и вообще об исполнении указов, за которым они тщательно следили по особой книге с собственноручными отметками. Секретари присутственных мест были обязаны выдавать прокурорам нужные им копии, выписки и справки, читать им решения, постановления и вообще беспрекословно и немедленно исполнять все требования прокурорского надзора.

После кончины Петра I прокуратура, продолжая существовать de jure, переживала периоды как фактического уничтожения (при Екатерине I. Петре II, принцессе Анне Леопольдовне), так и периоды восстановления на прежних, петровских основаниях (при Анне Иоанновне, Елизавете Петровне)3См.: Казанцев С.М.. История царской прокуратуры. СПБ., 1993. С. 48..

Важным этапом развития прокуратуры стала губернская реформа 1775 г., проведенная Екатериной II. «Учреждения для управления Губерний Всероссийския Империи» от 7 ноября 1775 г. предусматривали следующую структуру органов прокуратуры: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий4Стряпчие являлись помощниками прокуроров. Впервые этот термин был использован в указе от 27 апреля 1722 г., правда, в ином смысле, означающем обязанность прокурора заботиться о делах государства., прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVII «О Прокурорской и Стряпчей должности» (ст. 404-412) Учреждений для управления губерний был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору. Причем было проведено разграничение между компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий — судебный надзор.

«Уставом Благочиния (или Полицейским)» от 8 апреля 1782 г. обеспечение соблюдения законов возлагалось на «стряпческую должность» (ст. 73). Манифестом «Общее Учреждение Министерств» от 25 июня 1811 г. было закреплено: «Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составляет предмет Министерства Юстиции» (§ 13). Министр Юстиции одновременно являлся генерал-прокурором (§ 16 части I). Уложением о Наказаниях Уголовных и Исправительных от 15 августа 1845 г. устанавливалась уголовная ответственность для прокуроров и стряпчих (см., например, ст. 399).

В гражданском процессе прокурор, с одной стороны, выступал как орган надзора за законностью, а с другой — как поверенный по казенным делам и делам некоторых категорий частных лиц. В первом качестве прокуроры получали для заключения из судебных учреждений все дела, касающиеся казенного интереса, наблюдали за своевременным поступлением в казну штрафных денег и сборов за гербовую бумагу и, наконец, просматривая и и изучали все решения гражданских судов. Выступая в качестве истцов по делам казны, они пользовались всеми правами стороны. Прокуроры также вели дела городских обществ, церквей, монастырей, некоторых других юридических лиц, а также физических лиц, ищущих свободу, душевнобольных и других, не имеющих возможности самостоятельно защитить свои права5См.: Аликов В.Р. Развитие законодательства об участии прокурора в гражданском процессе России VIII XX веков / Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.. 2001. С. 39..

Проводимые в России в 60-х годах XIX века демократические реформы затронули в первую очередь судебные органы, а также органы прокуратуры, вопрос о реорганизации которой давно назрел.

Именным указом «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах» от 20 ноября 1864 г. были обнародованы четыре основных закона: Учреждение судебных установлений. Устав Уголовного Судопроизводства, Устав Гражданского Судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. была проведена реорганизация прокуратуры, сфера деятельности которой теперь ограничивалась «делами судебного ведомства» (п. 135): надзор за единообразным соблюдением законов, возбуждение уголовного преследования, участие в уголовном и гражданском судопроизводстве. Для осуществления прокурорского надзора при судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Перечень лиц прокурорского надзора, а также их компетенция были определены в разделе III Учреждения судебных установлений «О лицах прокурорского надзора» (п. 124-136). Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам и их товарищам, под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора (п. 124). При каждом окружном суде, при каждой судебной палате состояли особые прокуроры и товарищи прокуроров.

Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В нем использовался термин «прокурорская власть» (см., например, п. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Пунктом 278 Устава было предусмотрено: «Прокуроры и их товарищи предварительное следствие сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий». При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.

Устав гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. по своей сути можно считать первым российским гражданским процессуальным кодексом. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. В соответствии с п. 343 Устава гражданского судопроизводства предусматривалась необходимость заключения прокурора в следующих случаях:

  1. по делам казенного управления;
  2. по делам земских учреждений, городских и сельских обществ;
  3. по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;
  4. по вопросам о подсудности и о пререканиях;
  5. по спорам о подлого документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;
  6. по просьбам об устранении судей;
  7. по делам брачным и о законности рождения;
  8. по просьбам о выдаче свидетельств на право бедности;
  9. по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства.

Статьи 345-347 Устава устанавливали, что прокурор излагает свое заключение на словах после доклада дела и словесного состязания тяжущихся. Сущность заключения прокурора должна быть внесена в протокол заседания. После заключения прокурора тяжущиеся могли только указывать на ошибки в изложении им обстоятельств дела, если бы таковые были допущены. В соответствии со ст. 711 Устава решение суда должно было содержать в себе приведение требований тяжущихся и заключение прокурора, если оно было дано.

Прокурор в гражданском судопроизводстве не имел права на предъявление исков.

На прокурора, участвующего в производстве по делам брачным, в которых не было ответчика, возлагалось собрание надлежащих доказательств к опровержению неправильных требований истца, то есть фактически прокурор выступал в таких случаях в качестве стороны по делу (ст. 1344 Устава).

Право на принесение протестов на решения суда Уставом гражданского судопроизводства прокурору было предоставлено только по делам, связанным с интересами казны, а также по делам брачным. Так, по делам, сопряженным с интересом казенных управлений, прокурор имел право входить в Кассационные Департаменты Сената с представлением об отмене судебных решений (ст. 1294 Устава). Согласно ст. 1345 Устава, по делам о недействительности браков прокурор мог приносить жалобы на решения судов с соблюдением общих правил о принесении частными лицами жалоб на судебные решения.

В 1866-1867 гг. Устав был дополнен книгой пятой, устанавливающей особый порядок судопроизводства в Закавказском крае, губерниях Варшавского судебного округа и губерниях Прибалтийских. Был расширен перечень дел, по которым требовалось заключение прокурора.

В 1891 г. в Устав гражданского судопроизводства был дополнен разделами «Об узаконении детей» и «Об усыновлении». По делам указанных категорий также требовалось заключение прокурора (см., например, ст. 146010 Устава).

Принятием Манифеста «Об усовершенствовании Государственного порядка» от 17 октября 1905 г. обычно датируют начало законодательства эпохи буржуазно-демократических революций. Данный Манифест призывал «всех верных сынов России выполнить долг свой перед Родиною, помочь прекращению сей неслыханной смуты и вместе с Нами напрячь все силы к восстановлению тишины и мира на родной земле». Положения этого нормативного правового акта получили развитие в указе «Высочайше утвержденные Основные Государственные Законы» от 23 апреля 1906 г. В ст. 22 этого нормативного правового акта указывалось, что судебная власть осуществляется «от имени государя императора установленными законом судами, решения коих приводятся в исполнение именем императорского величества». В соответствии с указом «О временных правилах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г. одним из поводов возбуждения уголовного преследования по преступным деяниям, совершаемым посредством печати, являлось непосредственное предложение прокурорского надзора.

При установлении оснований к возбуждению уголовного преследования прокурор вносил дело со своим заключением на рассмотрение окружного суда или судебной палаты. Арест на подвергнутое судебному преследованию повременное издание налагался судом в распорядительном заседании по представлению судебного следователя или по предложению прокурорского надзора (п. 12-14). Указом «О временных правилах об Обществах и Союзах» от 4 марта 1906 г. предусматривалось обязательное участие прокурора окружного суда в губернских по делам об обществах присутствиях губерний Царства Польского. Установленный этим же нормативным правовым актом порядок разрешения всех дел об обществах включал и выслушивание заключения обер-прокурора.

Усиление революционного движения привело к еще большему ограничению роли прокуратуры в обеспечении законности при рассмотрении гражданских дел в судах. По образному выражению С.М. Казанцева, «всемогущий» в делах уголовных прокурор «еще долго оставался «ходячим манекеном» в гражданском процессе»

Законом от 9 мая 1911 г. предусматривались заключения прокурора лишь в четырех случаях: 1) по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями; 2) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; 3) по делам брачным и о законности рождения, когда в них нет ответчика; 4) по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства. Об одном из полномочий прокурора — составлении заключения по поводу правомерности применения норм избирательного права, охватываемого содержанием прокурорского надзора, — было сказано в Положении о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1917 г.

1 сентября 1917 г. в соответствии с постановлением Временного правительства «О провозглашении России республикой» было объявлено, что государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский. В состав Временного правительства, как правопреемника Совета Министров и как органа исполнительной власти, входил обер-прокурор Святейшего Синода, что было закреплено в постановлении Временного комитета Государственной Думы от 2 марта 1917 г. и подтверждено в Декларации Временного правительства от 3 марта 1917 г.

Ретроспективный анализ законодательства и результаты исследования ученых, динамизм характера систем управления и места в них прокуратуры позволяют нам подразделить досоветский этап развития прокурорского надзора на пять периодов:

1722-1762 гг. (от известного указа Петра I до начала правления Екатерины II) — период возникновения прокурорского надзора. По определению А. Градовского, ему была присуща «строго централизованная система Петра I с его приписными губерниями, приписными сословиями, сосредоточением в каждом ведомстве власти исполнительной, судебной и отчасти законодательной, широкою деятельностью государства для государства». Прокуратура, как и вся государственность, формировалась под влиянием иностранного права (преимущественно французского и немецкого), приспосабливаясь к российской действительности.

1762-1811 гг. (от Екатерины II до принятия Манифеста «Общее Учреждение Министерств») — период развития прокурорского надзора при формировании системы разделения властей. Это период «законодательства Екатерины II. с ее губерниями, куда мало-помалу переносится государственная жизнь, с постепенным освобождением сословий, господством теории разделения властей». Прокуратура как система учреждений генерал-прокурора в большей мере представляла собой орган исполнительной власти, с постепенным ее отделением от Сената, приобретавшего значение преимущественно судебного органа.

1811-1855 гг. (от момента принятия Манифеста «Общее Учреждение Министерств» до начала правления Александра II) — период развития прокуратуры в системе исполнительной власти. В этот период прокуратура развивалась в системе Министерства юстиции Российской Империи как орган исполнительной власти.

1855-1881 гг. (правление Александра II) — период правовых реформ, когда преобладала тенденция вовлечения прокуратуры в систему органов судебной власти.

1881-1917 гг. (с момента убийства Александра II до Великой Октябрьской социалистической революции) — революционный период. В связи с подъемом революционного движения возрастает роль прокуратуры как органа уголовного преследования в системе органов судебной власти. Надзор прокуратуры за рассмотрением гражданских и иных дел в судах по существу являлся формальным.

Isfic.Info 2006-2018