Конституционное право России

Законодательные источники

Законы — наиболее распространенная форма конституционно-правовых норм. Именно законы, обладающие более высокой юридической силой (по сравнению с остальными нижестоящими актами), регламентируют важнейшие общественные отношения. В то же время Конституция РФ устанавливает определенные требования к законам. В частности, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ст. 54).

Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о конституционности регионального закона, которому была придана обратная сила. Суд отметил, что ст. 57 Конституции РФ, возлагая на граждан одну из важнейших конституционных обязанностей платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует им защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, призвано обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Это требование распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Российской Федерации.

Оспариваемый закон был принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 июня 1995 г., подписан мэром города 14 июля 1995 г. и 1 июля 1995 г. вступил в силу. Между тем он был опубликован в приложении к журналу « Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» № 5 за 1995 г., подписанному в печать 1 августа 1995 г. Закон был введен в действие, а также применен до опубликования, что противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Такой порядок введения в действие закона, ухудшающего положение налогоплательщиков, означает придание ему обратной силы... В этом случае налогоплательщики привлекались бы к ответственности за налоговые правонарушения в связи с теми действиями по уплате налога, которые были ими совершены до момента, когда вновь принятый закон вступал в силу, что не соответствует ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, согласно которой никто не может нести ответственность за деяние, которых; в момент его совершения не признавалось правонарушением.

Статья 57 Конституции РФ запрещает законодательным органам принимать законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, придавая им обратную силу. Это означает, что недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятие законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона.

Некоторые отношения в соответствии с Конституцией могут быть урегулированы только в форме закона (федерального конституционного закона или федерального закона). Например, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения прав и свобод граждан могут быть произведены только федеральным законом.

Другая конституционная норма предусматривает еще более высокую по юридической силе форму акта для введения ограничений прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения. Такие ограничения могут устанавливаться в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 56 Конституции). Причем в нем должны быть указаны пределы и срок действия ограничений, которые вводятся для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.

В настоящее время существует несколько видов законов, применяемых в Российской Федерации. К ним относятся: законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, региональные законы. Самостоятельную группу законодательных источников формируют законы, принятые в предыдущие периоды развития России: законы СССР и РСФСР (позднее РФ), принятые до вступления в силу Конституции 1993 г. Такие акты, согласно п. 2 Раздела второго Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. По мере принятия новых федеральных законов и иных правовых актов число действующих законов СССР и РСФСР сокращается.

Законы о поправках к Конституции РФ. Из всех источников конституционного права один вид не предусмотрен прямо Конституцией РФ. Конституция, устанавливая возможность внесения в ее текст определенных поправок (дополнений, изменений), хранит молчание относительно формы акта, которым такие поправки должны вноситься. На это было указано в решении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции.

В постановлении Конституционного Суда, в частности, отмечается, что ни федеральный конституционный закон, ни федеральный закон не могут являться формами принятия конституционных поправок. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ для внесения поправок требуется более сложная процедура, чем принятие федеральных законов.

Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ст. 108 (ч. 1) Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции РФ поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Таким образом, положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ должны приниматься в форме особого правового акта — закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Исходя из данного решения Конституционного Суда, 4 марта 1998 г. российский парламент принял Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В этом Законе употреблен термин (закон о поправке), названный в постановлении Конституционного Суда.

Федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы — новый вид источников российского права. Они развивают наиболее важные положения Конституции. Отличает их от федеральных законов ряд признаков, зафиксированных в Конституции РФ. Конституционные законы обладают более высокой юридической силой принимаются по более сложной процедуре глава государства не вправе применить по отношению к ним вето; принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

В их числе: чрезвычайное и военное положение; Порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новых субъектов; порядок изменения статуса субъекта Федерации; писание и порядок официального использования государственного флага, герба, гимна; назначение референдума; статус Уполномоченного по правам человека; порядок деятельности Правительства РФ; Статус Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов; порядок созыва Конституционного собрания.

Поскольку федеральные конституционные законы принимаются во исполнение Конституции РФ, постольку они не являются ее составной частью и не могут изменять содержания конституционного текста.

Федеральные законы в качестве источников конституционного права выступают только в том случае, если включают в себя конституционно-правовое содержание. К их числу можно отнести федеральные законы о выборах, политических партиях, гражданстве Российской Федерации, статусе иностранных граждан и др. Принятие части федеральных законов прямо предусмотрено Конституцией РФ.

Например, в ч. 1 ст. 77 закрепляется, что система региональных органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Декларации. Особое место в системе источников конституционного права занимают декларации. Их назначение — закрепление соответствующих принципов, концепций, определяющих основные направления развития государства, его политики, а не прямое регулирование каких-либо отношений. На основе таких принципов должно развиваться все законодательство.

В этом, собственно, и заключается правовое значение декларативных документов, принимаемых парламентом. На сегодняшний день приняты декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. После принятия Конституции 1993 г. не было принято ни одной декларации.

Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Промежуточную позицию между законодательными и подзаконными источниками конституционного права занимают регламенты, постановления и иные акты (например, положения) палат Федерального Собрания Российской Федерации. Последние, как известно, принимают и федеральные законы. Это обстоятельство роднит акты палат парламента с законодательными источниками. Однако юридическая сила законов выше рассматриваемых актов. Кроме того, различен и порядок их принятия.

Так, акты, принятые одной палатой, не требуют утверждения другой, а также подписания Президентом РФ. В то же время их нельзя приравнять и к подзаконным источникам, так как последние, как правило, принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют их. Акты же палат имеют самостоятельный предмет регулирования. Например, в регламентах палат Федерального Собрания закреплены организация их деятельности, образование их органов (комитетов, комиссий), законодательный процесс, т.е. они являются нормативными актами с узкой сферой применения.

Используя свои конституционные полномочия, палаты Федерального Собрания принимают постановления. Так, Совет Федерации 25 июня 1999 г. принял постановление «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово», поскольку п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ возлагает решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны именно на Совет Федерации. Государственная Дума 18 июня 1999 г. приняла постановление «Об объявлении амнистии», руководствуясь п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, возлагающим функцию объявления амнистии на Думу.

Между тем не все постановления палат парламента имеют равную юридическую силу. Конституционный Суд, по сути, приравнял постановления Государственной Думы об объявлении амнистии к закону. По мнению Суда, постановление Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом в сравнении с постановлениями Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений.

Принятие Думой постановлений об амнистии предусмотрено самой Конституцией РФ, что отличает эти постановления от других нормативных актов, включая большинство законов, и, таким образом, они имеют особую конституционную природу в системе действующих нормативных правовых актов и по своему уровню и материально-правовому содержанию могут быть приравнены только к принимаемым Думой законам.

Региональные законы. Согласно Конституции РФ правом принятия законов обладают все субъекты Федерации. До недавнего времени такое право предоставлялось только республикам. Федеративная природа российского государства предполагает распределение компетенции между федеральным центром и субъектами, в том числе и по вопросам принятия законов, иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, включая конституционные. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними региональные законы и иные правовые акты.

Последние принимаются также по вопросам ведения субъектов Федерации и не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках предметов федерального и совместного ведения. В случае обнаружения такого противоречия действует федеральный закон.

В то же время, если имеет место противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам своего ведения, действуют региональный закон, иной правовой акт. Закрепление этих принципов на конституционном уровне (ст. 76 Конституции РФ) выступает в качестве важной гарантии самостоятельности субъектов Федерации, их права на принятие собственных законов, иных нормативных правовых актов.

Наиболее сложен вопрос о разграничении законодательных полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При отсутствии базового федерального закона, в соответствии с которым, как уже отмечалось, должен приниматься региональный закон, иной правовой акт, субъекты Федерации вправе применить опережающее регулирование.

Однако после принятия федерального закона региональный закон должен быть приведен в соответствие с федеральным. Конституционный Суд РФ неоднократно обращал на это внимание. В решении по «калининградскому делу» Конституционный Суд подчеркивал, что отсутствие федерального закона в сфере совместного ведения само по себе не препятствует Калининградской областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции.

В решении по «читинскому делу» Конституционный Суд, кроме того, отметил необходимость приведения регионального акта в соответствие с федеральным после принятия последнего.

Используя широкие законотворческие полномочия, субъекты Федерации принимают собственные законы. В качестве примеров можно привести законы: «Об Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека»; Избирательный кодекс Свердловской области; «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга»; «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области»; «О референдуме Республики Марий Эл»; «О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»; «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области».