Понятие и структура банковской системы Российской Федерации
Прежде всего отметим, что понятия «банковская система» и «кредитная система» — не синонимы. На наш взгляд, понятие «кредитная система» шире понятия «банковская система», которая занимает только часть кредитной системы и включает в себя лишь совокупность банков.
В соответствии со ст. 2 Закона о банках банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Что касается кредитной системы, то она состоит из двух подсистем: банковской и небанковской (парабанковской). Например, законодательство называет государственные внебюджетные фонды (фонд обязательного медицинского страхования граждан. Пенсионный фонд и др.) некоммерческими самостоятельными финансовыми учреждениями с правом осуществлять отдельные банковские операции.
Следовательно, кредитная система России находится в стадии своего становления. В действующем законодательстве деятельность кредитных небанковских организаций еще не получила должного правового закрепления, в частности, не определены понятие, структура и функции кредитной системы.
Банковская система — это совокупность институтов (Банк России, банки, филиалы и представительства иностранных банков), а также функций, форм и методов, направленных на выполнение финансово-экономических задач государства. В настоящее время банковская система обрела двухуровневое построение. Центральный банк РФ занимает верхний уровень в банковской системе, а кредитные организации, являясь однопорядковыми с точки зрения закона, — нижний уровень.
Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для решения совместных задач. Им запрещается осуществление банковских операций. Союзы и ассоциации образуются и регистрируются в порядке, установленном законодательством для некоммерческих организаций (ст. 3 Закона о банках).
Представляется, что союзы и ассоциации кредитных организаций не следует включать в банковскую систему, поскольку они — некоммерческие организации, которым запрещено совершать банковские операции.
Статья 4 Закона о банках предусматривает возможность создания группы кредитных организаций и холдингов. Группы кредитных организаций образуются для решения совместных задач (совместного осуществления банковских операций) путем заключения соответствующего договора.
Холдинги могут создаваться путем получения кредитной организацией (основной кредитной организацией) в силу преобладающего участия в уставном капитале одной или нескольких кредитных организаций либо в соответствии с заключенным с одной или несколькими кредитными организациями договором о возможности принимать решения, обязательные для указанных кредитных организаций.
Несмотря на то что Закон о банках не содержит прямого указания на включение в состав банковской системы групп кредитных организаций и банковских холдингов, мы считаем возможным рассматривать их в качестве элементов банковской системы. Группы кредитных организаций и банковские холдинги не являются юридическими лицами, однако для признания их элементами банковской системы это не требуется. Важно отметить другое: группы кредитных организаций и банковские холдинги образуются для совместного осуществления банковских операций.
Как отмечалось выше, в банковской системе Центральный банк РФ занимает верхний уровень. Коротко рассмотрим его правовой статус.
Закон о ЦБ не дает определения понятия «Банк России». В литературе правовой статус Центрального банка РФ вызывает острую дискуссию.
Особенность Банка России — его двойственное положение: с одной стороны, он выступает как государственный орган, с другой — как хозяйствующий субъект. В связи с этим мы согласны с мнением о том, что в соответствии с Конституцией РФ Банк России не является государственным органом, его нельзя назвать органом исполнительной власти. Вместе с тем Банк России наделен значительными властными полномочиями. Именно здесь, а не в противопоставлении статуса Банка России как органа, наделенного властными полномочиями, и юридического лица усматривается парадоксальная ситуация.
В соответствии со ст. 1 Закона Банк России является юридическим лицом. Однако получение прибыли не есть цель его деятельности (ст. 3 Закона о ЦБ). Следовательно, Банк России относится к некоммерческим организациям (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Возникает вопрос об организационно-правовой форме Банка России как некоммерческой организации.
В литературе по этому вопросу были высказаны различные взгляды. Наиболее распространенным является мнение о том, что Банк России является государственным учреждением. По мнению Л. Г. Ефимовой, Центральный банк РФ — государственное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. О. М. Олейник считает Банк России юридическим лицом публичного права.
На наш взгляд, Центральный банк РФ нельзя в полной мере отнести к учреждению, поскольку в силу ст. 50, 120 ГК учреждение определяется как организация, финансируемая собственником полностью или частично. В соответствии со ст. 2 Закона Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, т. е. в финансовом отношении не зависит от собственника — государства. Наоборот, Центральный банк РФ вправе осуществлять различного рода операции с Правительством РФ, в том числе предоставлять кредиты, за исключением финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 22 Закона).
При определении статуса Банка России важно определить и форму принадлежности имущества. Статья 2 Закона гласит, что имущество Банка России является федеральной собственностью. Гражданский кодекс наряду с правом собственности к вещным относит и другие права (ст. 216).
Категория «право оперативного управления» в большей степени соответствует правовому режиму имущества Банка России. Однако мы наблюдаем некоторое разночтение между Гражданским кодексом и Законом о ЦБ. Согласно ст. 296 ГК право оперативного управления в отношении закрепленного имущества принадлежит казенному предприятию и учреждению.
По вышеназванным основаниям вряд ли можно отнести Банк России к государственному унитарному предприятию. Трудно представить, что Центральный банк РФ является коммерческой организацией, осуществляющей предпринимательскую деятельность в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля; развития и укрепления банковской системы Российской Федерации; обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 Закона).
Более предпочтительной выглядит точка зрения, согласно которой Банк России — федеральное юридическое лицо публичного права. Вместе с тем такой взгляд на природу Центрального банка РФ нуждается в уточнении. Действительно, Банк России, будучи юридическим лицом, учреждается в особом порядке: отсутствие государственной регистрации, учредительных документов и др. Такого рода образования не вписываются в общее представление о юридических лицах (гл. 4 ГК).
В то же время сказать о том, что Банк России (равно министерства и ведомства), обладая статусом юридического лица, выходит из зоны частноправового регулирования, трудно, поскольку другой зоны просто нет. Если в этой ситуации рассматривать Банк России (министерства и ведомства) в качестве юридического лица публичного права, то закономерно появляется вопрос: какого публичного права (конституционного, административного и т. д.)? Поэтому правильно (с учетом реального положения) называть Банк России публичным юридическим лицом.
Банк России, являясь некоммерческой организацией, действует в особой организационно-правовой форме, прямо не указанной в п. 3 ст. 50 ГК. Считаем, что Банк России — это другая форма, предусмотренная федеральным законом. Такой вывод созвучен с правилом п. 1 ст. 2 Закона об НПФ, согласно которому негосударственный пенсионный фонд — особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, наделенная исключительными видами деятельности (например, деятельностью в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем).