Правовые и организационные основы предупреждения органами внутренних дел преступлений и административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков

К основным международно-правовым актам, регламентирующим подходы к определению стратегий борьбы с наркотизмом, относятся три конвенции: Единая конвенция о наркотических средствах, 1961 г., Венская конвенция о психотропных веществах, 1971 г., Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, 1988 г. В данных документах заложены принципиальные положения, касающиеся превентивных и репрессивных мер, в первую очередь против торговцев наркотиками, меры по реабилитации в обществе больных наркоманией, а также основные направления международного сотрудничества в борьбе с наркотизмом.

Конвенции практически заменили всю совокупность ранее принятых по этим вопросам международных актов. Кроме того, Гаагская Международная конвенция по опиуму, 1912 г., является первым многосторонним соглашением о контроле над наркотическими средствами и психотропными веществами. Она ввела в качестве предмета регулирования три основные категории наркотических веществ: 1) опиум-сырец; 2) приготовленный опиум; 3) медицинский опиум.

В течение последующих 20 лет в рамках Лиги Наций был разработан и принят ряд международно-правовых актов дополняющих положения Гаагской конференции. Общей целью этих конвенций является обеспечение доступа к наркотическим средствам и психотропным веществам в медицинских и научных целях, ограничении их использования этими целями и противодействия их незаконному обороту и потреблению. Поскольку Россия является участником всех трех конвенций, ее национальная система законодательных мер профилактики незаконного оборота наркотиков должна соответствовать установленным международно-правовым актам.

В настоящее время только при ООН действует целый комплекс органов по борьбе с преступлениями, связанными с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ:

Комиссия ООН по наркотическим средствам, определяющая политику международного сообщества в области международного контроля над наркотиками;
Отдел ООН по наркотическим средствам в Вене (является для вышеназванной комиссии секретариатом);
Международный совет по контролю за наркотическими средствами;
Фонд ООН по борьбе со злоупотреблениями наркотическими средствами;
Программа ООН по контролю за наркотическими средствами.

Активно ведется работа по установлению двустороннего и многостороннего сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и злоупотреблением ими. Международное сотрудничество МВД России в этой области осуществляется по трем направлениям:

в рамках заключения межправительственных соглашений;
путем участия наших представителей в работе международных организаций;
путем непосредственного установления межведомственных контактов со специальными подразделениями других стран.

Развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ на многосторонней и двусторонней основе является принципом государственной политики в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Такое сотрудничество может быть эффективным, если созданы координирующие центры, международные организации, советы руководителей — глав определенных ведомств, которым делегированы полномочия вести борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В настоящее время это, например, специальная группа по борьбе с организованной преступностью в регионе Балтийского моря (СГБМ); постоянно действующее совещание глав национальных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ХОНЛЕА); Группа Помпиду; ЮНДКП; Совет министров внутренних дел стран СНГ и постоянно действующее при МВД России Бюро по координации деятельности органов внутренних дел стран СНГ в области борьбы с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотических средств¹Мусаев А.Н. Законодательное регулирование противодействия незаконному обороту наркотических средств: Монография. М., 2001..

Сотрудничество указанных субъектов выражается в проведении контролируемых поставок, межведомственных совещаний и операций по изъятию наркотиков и др. Так, правовой основой для проведения операции «Канал» являются планы проведения совместных действий службы наркоконтроля, таможенной службы, органов внутренних дел, ФСБ России, а при международном варианте — аналогичные планы с зарубежными спецслужбами. Для достижения большего эффекта необходима качественная система обмена информацией, так как информация должна носить упреждающий и достоверный характер.

Основные усилия в сфере международного сотрудничества, направленного на обеспечение контроля над незаконным оборотом наркотиков, сосредоточены на решении следующих приоритетных задач²Вдовина Т.В. Право в вооруженных силах. 2003. № 5.:

продолжение практики заключения многосторонних и двусторонних договоров и соглашений с другими государствами, и прежде всего с государствами — участниками СНГ, в области контроля наркотиков и борьбы с распространением наркомании;
расширение сотрудничества с международными региональными организациями, занимающимися борьбой со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом, в том числе с Группой Треви Европейского Союза и Группой Помпиду Совета Европы;
продолжение работы по укреплению сотрудничества в рамках Программы ООН по международному контролю наркотиков;
дальнейшее расширение сотрудничества с различными странами (прежде всего США, Италией, Германией, Англией, Швейцарией) с целью практического взаимодействия по вопросам пресечения «отмывания» наркодоходов, содействия их конфискации, постановки этого направления сотрудничества на договорно-правовую основу;
поддержание на постоянной основе контактов с правоохранительными органами и специальными службами зарубежных стран по вопросам организации противодействия незаконному обороту наркотиков.

В настоящее время действуют подписанные межправительственные документы о сотрудничестве в противодействии незаконному обороту наркотиков с Великобританией, США, Германией, Францией,

Канадой, Италией, Мексикой, Аргентиной, Турцией, Испанией. Постоянно ведется работа по заключению новых соглашений³Бюллетень Интерпола. 1992. № 1. Борьба с незаконным оборотом наркотиков..

Как уже отмечалось выше, на органы внутренних дел как на специального субъекта профилактической деятельности ложится основная нагрузка по предупреждению правонарушений и преступлений в области незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Именно они в законодательном порядке наделены целым рядом полномочий, которые обеспечивают осуществление мер специальной профилактики как в отношении самих потребителей наркотиков, так и в отношении лиц, совершающих преступные деяния.

Так, например, правоохранительные органы России участвуют в организованных ООН международных операциях «Сплоченность» и проекте «Призма», направленных на мониторинг международных поставок ангидрида уксусной кислоты, перманганата катя и прекурсоров наркотических средств амфетаминового ряда. В рамках указанных операций правоохранительные органы России уже приняли активное участие в проверке информации более чем по 100 предэкспортным уведомлениям на предмет законности поставок в адрес российских фирм крупных партий прекурсоров из Казахстана, Великобритании, Германии, Нидерландов, Испании и Индии.

Сохранение за органами внутренних дел позиций одного из ведущих звеньев противодействия незаконному обороту наркотиков вытекает из норм действующего российского законодательства. Статья 41 Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» прямо предусматривает среди субъектов, противодействующих незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел.

Согласно Закону РФ «О милиции» к задачам и обязанностям милиции относятся: предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений (ст. 2, 8, 9), выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, и в пределах своих прав принятие мер к устранению данных обстоятельств (п. 1 ст. 10), обеспечение совместно с органами здравоохранения в случаях и порядке, установленных законодательстве) м РФ, наблюдения за лицами, больными наркоманией, в целях профилактики правонарушений с их стороны (п. 22 ст. 10).

Деятельность органов внутренних дел по предупреждению правонарушений и преступлений относится к первому направлению обеспечения контроля над незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Вторым направлением является предупреждение распространения наркомании и немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ среди населения России. Сказанное констатируется в ст. 4 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах», где подчеркивается приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с наркотиками, среди направлений государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также акцентируется внимание на стимулировании деятельности, направленную на антинаркотическую пропаганду, государственную поддержку научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании, привлечении негосударственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании и развитию сети учреждений медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Составной частью этой работы является целенаправленная деятельность служб и подразделений органов внутренних дел путем проведения мероприятий, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, связанных с наркотиками, злоупотреблению ими, обеспечение оперативно-профилактического наблюдения за лицами, склонными к совершению таких правонарушений, осуществление контроля над процессом законного производства, хранения, транспортировки, реализации и использования наркотиков. Вся целевая предупредительная деятельность служб и подразделений органов внутренних дел направлена на:

сокращение незаконного изготовления, перемещения и предложения наркотиков (это, прежде всего, раскрытие преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков). Деятельность правоохранительных органов в данном направлении опирается на действующее законодательство, которое в последнее время было обновлено и детализировано;
сокращение незаконного спроса на наркотики, связанного с профилактической работой в сфере злоупотребления наркотическими средствами⁴Данной классификации придерживаются большинство государственных органов, субъектов профилактики наркотизма, а также она выделяется в большинстве работ ученых-криминологов, связанных с исследованием проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. См., например: Ермаков Ю.М., Исаков С.А., Симоненко А.В., Новиков В.П. Наркомания и незаконный оборот наркотиков. М., 2005.. В этом направлении осуществляются мероприятия по общей профилактике, которая включает в себя выявление и нейтрализацию детерминантов, способствующих возникновению и совершению противоправных деяний и не медицинском у потреблению наркотиков, а также ряд мероприятий по индивидуальной профилактике в отношении конкретных лиц, совершающих наркоманийные преступления, состоящих в группе «риска», и активных потребителей наркотиков. В свою очередь, в зависимости от объектов профилактики индивидуальная профилактика включает в себя первичную, вторичную и третичную⁵Приказ Минобразования России от 2S февраля 2000 г. № 619 «О концепции профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде»..

В целом российская система законодательных мер по рассматриваемой проблеме включает в себя положения Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Уголовного кодекса РФ, содержащего ряд статей, предусматривающих наказание за незаконный оборот наркотических или психотропных веществ, уголовно-исполнительного, административного, гражданского, таможенного законодательства, отдельные меры медицинского и оперативно-розыскного характера, а также постановления Правительства РФ, утверждающие конкретные правила оборота наркотических средств и сильнодействующих веществ, детализирующих соответствующие законы, а равно ведомственные нормативные правовые акты, такие как: приказ МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений»; приказ МВД России, Минюста России, Минздрава России, Минэкономики России, ГТК России, ФСБ России и ФПС России от 9 ноября 1999 г. № 840/320/ 388/472/726/530/585 «Об утверждении Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения»; приказ МВД России «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции» от 18 января 1993 г. № 17; приказ МВД России от 26 мая 2000 г. № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел»; приказ МВД России от 18 декабря 1996 г. № 662 «Об утверждении форм статистической отчетности» (с изм. и доп. от 25.01.2003 г. и от 04.09.2003 г.).

В «Руководящих принципах и основных направлениях деятельности в Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими на период до 2008 г.», а также в Федеральных целевых программах «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиков и их незаконному обороту на 2002—2004 годы» и «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиков и их незаконному обороту на 2005—2009 годы» определены организационные и правовые меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту со стороны правоохранительных органов, в частности, Министерства внутренних дел; вопросы профилактики, лечения и реабилитации лиц, потребляющих наркотики без назначения врача; вопросы обеспечение контроля за производством и распределением наркотиков; пресечение их незаконного оборота; вопросы международного сотрудничества в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Цель последней программы — сокращение к 2010 г. масштабного немедицинского потребления наркотиков в России на 16—20%, т.е. до уровня 2003 г., что в целом, по оценкам экспертов, позволит вывести из наркомании 600— 800 тыс. человек.

Принятое постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. № 544 (с изм. от 06.02, 17.11.2004 г.) «Положение о федеральном внебюджетном фонде противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими» предназначено для дополнительного финансирования мероприятий по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров, а также укрепления материально-технической базы правоохранительных и иных органов, осуществляющих эту деятельность.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 28 декабря 2004 г. № 145 «О создании межведомственного совета но проблемам профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде» решен ряд вопросов, связанных с проблемой профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде, сбором и анализом информации, разработаны система, содержание и методика профилактики злоупотребления наркотиками в среде детей и подростков. Главная роль в этом деле отводится органам внутренних дел, полномочия которых по предупреждению незаконного оборота наркотиков содержатся в Законе РФ «О милиции», Уставе патрульно-постовой службы, приказах, регламентирующих служебную деятельность подразделений органов внутренних дел.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» установил в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Законом предусмотрено, что органы внутренних дел в пределах своей компетенции принимают участие в предупреждении правонарушений и наркомании среди несовершеннолетних, а также оказывают в этих целях необходимое содействие подразделениям по делам несовершеннолетних (ПДН), Центрам временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНП) и подразделениям криминальной милиции, в которых основная тяжесть этой работы ложится на уголовной розыск.

Министерство внутренних дел РФ на основе и во исполнение соответствующих законов и постановлений Правительства РФ издает ведомственные нормативные акты, в которых конкретизируются задами различных звеньев органов внутренних дел по профилактике преступлений, определяются нормы и методы профилактической работы. В соответствующих решениях коллегии, приказах, инструкциях и других нормативных актах МВД России дается оценка эффективности, результатов профилактической работы, формулируются ее приоритетные цели, вскрываются недостатки и упущения, определяются пути их устранения.

Наряду с нормативными актами МВД России и МВД-УВД субъектов Федерации в систему правового регулирования профилактики преступлений входят нормы, издаваемые по линии других министерств и ведомств. Например, органы здравоохранения излают нормативные акты, направленные на предупреждение пьянства и наркомании, работают с лицами, страдающими психическими заболеваниями. Следует иметь в виду, что ведомственные нормативные акты по вопросам профилактики правонарушений по своей юридической природе относятся к источникам административного права.

Характер профилактической деятельности гаков, что в ней находят применение нормы не только тех отраслей права, которые непосредственно направлены на борьбу с преступностью, но и других. Так, в трудовом законодательстве предусмотрены правовые последствия для лиц, злоупотребляющих спиртными напитками, допускающих антиобщественные поступки, наносящие ущерб производству. Применение санкций, предусмотренных трудовым правом, в отношении прогульщиков, пьяниц, нарушителей трудовой дисциплины оказывает непосредственное воспитательно-профилактическое воздействие на них самих, удерживая их от совершения более серьезных правонарушений.

Из норм семейного права, имеющих особое значение для профилактики правонарушений, в качестве примера можно привести лишение родительских прав, если родители уклоняются от выполнения обязанностей по воспитанию детей или злоупотребляют своими родительскими правами, жестоко обращаются с детьми, оказывают на них вредное влияние аморальным, антиобщественным поведением, а также если родители являются хроническими алкоголиками или наркоманами. В данном случае норма семейного права направлена на устранение криминогенных обстоятельств, способствующих неблагоприятному нравственному формированию личности в семье. Определенную роль в профилактике преступлений могут выполнять также гражданско-правовые нормы о недействительности сделок.

Необходимо отметить, что в системе МВД практически все службы в той или иной степени участвуют в предупреждении незаконного оборота наркотиков. В соответствии с поставленными задачами новые стратегии предупреждения органами внутренних дел незаконного оборота наркотиков нацелены на:

выявление и пресечение организованной преступной деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков;
борьбу с тяжкими правонарушениями. Усилия Федеральной службы по контролю за наркотиками (ФСКН) направлены также на снижение спроса и предложения наркотиков на нелегальном рынке;
выявление и ликвидацию каналов поставки наркотиков в Россию;
пресечение деятельности преступных сообществ и организованных преступных групп, занимающихся контрабандой и сбытом наркотиков;
подрыв экономических основ наркобизнеса;
выявление и пресечение фактов легализации денежных средств, полученных незаконным, преступным путем⁶Из доклада директора ФСКН В.В. Черкесова на международной конференции в г. Санкт-Петербурге по проблемам международного сотрудничества в борьбе с наркобизнесом и незаконным оборотом наркотиков 17 ноября 2005 г..

Исходя из сформулированных современных стратегий, основными задачами ФСКН как главного субъекта предупредительной работы в настоящее время являются:

обеспечение в своей компетенции контроля за незаконным оборотом наркотиков, осуществление мероприятий по противодействию их незаконному обороту;
выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие, предотвращение, расследование преступлений, отнесенных законодательством РФ к подследственности ФСКН;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по противодействию незаконному обороту наркотиков;
участие в разработке и реализации государственной политики в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков;
осуществление в соответствии с международными договорами РФ взаимного информационного обмена с международными органами в области противодействия незаконному обороту наркотиков.

Таким образом, предупреждение преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков — важная часть в работе государственных структур, так как позволяет снизить не только уровень их проявлений, но и уровень смертности и болезней населения, оптимизировать социальную ситуацию в обществе, повысить авторитет нашего государства в мире. Именно поэтому государство сосредоточивает усилия как на предупреждении и пресечении незаконного оборота наркотических средств, наказании лиц, виновных в «наркотических» и связанных с ними преступлениях, так и на лечении наркоманов, проведении в отношении них реабилитационных мероприятий.