Предупреждение преступлений органами вутренних дел

Административно-правовые меры предупреждения правонарушений органами внутренних дел


Предупреждение (превенция) как правовая форма государственного принуждения является важным средством поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности в стране. Если меры, входящие в состав других правовых форм государственного принуждения, таких как пресечение, восстановление, процессуальное обеспечение и юридическая ответственность, применяются в качестве реакции на факт совершающегося или совершенного правонарушения, то предупредительные меры принуждения позволяют активно, творчески влиять на предотвращение правонарушений, на ликвидацию иных вредных последствий.

В этом и состоит их особая общественно-политическая значимость, особенно в связи с участившимися в последнее время в отдельных городах России террористическими актами. Социальная ценность предупредительных мер принуждения заключается в том, что они отражают творческий характер государственного принуждения как одного из методов воздействия на общественные отношения в целях укрепления законности и правопорядка.

Наибольшее распространение предупреждение получило в сфере административно-правового регулирования общественных отношений. Это объясняется, прежде всего, особенностями общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. В случае необходимости компетентные органы государственного управления и их должностные лица вправе непосредственно и без обращения за содействием к судебным органам применять административно-предупредительные меры.

Анализ административного законодательства убедительно свидетельствует о наличии в числе мер административного предупреждения принудительных и непринудительных мер. Учитывая данное обстоятельство, считаем целесообразным административно-правовые меры, входящие в состав предупреждения как формы государственного принуждения, именовать принудительными мерами административного предупреждения.

Принудительные меры административного предупреждения занимают особое место в механизме правоохраны, имеют достаточно широкое применение в качестве правоохранительных средств, урегулированы нормами административного права и составляют содержание института административно-правового предупреждения. Отличительные черты принудительных мер административного предупреждения связаны с основаниями, целями их применения и особенностями принудительного характера воздействия.

Основания применения принудительных мер административного предупреждения. Анализ всей совокупности принудительных мер административного предупреждения показывает, что они применяются в связи с правовыми аномалиями, содержащими потенциальную или реальную угрозу интересам общества или отдельных граждан, независимо от того, что лежит в их основе — правонарушение или событие. Основанием применения принудительных мер административного предупреждения является не конкретное правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры.

Так, основанием применения отдельных предупредительных мер является неоднократное нарушение лицом установленных законом правил, которое влечет, например, приостановление или аннулирование лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, аннулирование разрешения на хранение и ношение огнестрельного оружия. Эти меры применяются к лицам в связи с ранее совершенными ими правонарушениями.

Однако угроза общественной и личной безопасности граждан, а также угроза причинения материального ущерба может возникнуть не только при совершении правонарушения, но и в результате ситуаций, возникающих помимо воли человека, при которых требуется применение мер административно-ограничительного (запретительного) характера в отношении лиц, прямо не связанных с возникновением неблагоприятной ситуации.

Это могут быть наводнения, пожары, аварии, эпидемии, эпизоотии, обрывы электропроводов высокого напряжения, повреждения дорожного полотна, газопроводов, возникновение угрозы или совершение террористического акта и т.п. При наличии условий, предусмотренных гипотезой соответствующей правовой нормы, полномочный орган или его должностные лица вправе применять административно-предупредительные меры, в том числе к лицам, не нарушившим правовых предписаний. В этом состоит главное отличие этой разновидности мер административного принуждения, характеризующее превентивный, профилактический характер их применения.

Наиболее распространенным основанием или условием применения этих мер являются юридические презумпции, т.е. реальные предположения о возможности совершения тем или иным субъектом правонарушения, в отношении которого такие меры и применяются. Анализ действующего административного законодательства позволяет сделать вывод о том, что основанием для применения таких мер являются не абстрактные умозаключения, а реальные обстоятельства, при которых возможно совершение либо правонарушения или объективно-противоправного деяния, либо причинение вреда. Презюмируется, главным образом, возможность причинения вреда при наличии угрозы, исходящей от человека, животного или природной стихии.

Предупредительные меры обеспечивают на основе юридических презумпций возможность предотвращения правонарушений или иных вредных последствий, которые вызываются стечением определенных обстоятельств. В связи с этим обратимся к семантике термина «угроза». В русском языке слово «угроза» означает возможную опасность, а также «высказанное в любой форме намерение нанести физический, материальный или иной вред общественным или личным интересам». В рассматриваемом нами контексте угрозой является возможность причинения ущерба личности, общественной безопасности. В Законе РФ от 5 марта 1992 г. № 2446—1 «О безопасности» понятие «угроза безопасности» раскрывается в ст. 3 как «совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности общества и государства».

Именно эти условия и факторы закреплены в законодательстве в качестве оснований для введения запретов и ограничений, соблюдение которых обеспечивается применением принудительных мер административного предупреждения. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних источников опасности, определяет необходимость применения данных принудительных мер.

Основанием для применения принудительных мер административного предупреждения является наличие потенциальной или реально существующей угрозы безопасности отдельных лиц, угрозы общественной безопасности, а также наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности, т.е. наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры принуждения.

Цели применения принудительных мер административного предупреждения. Основным признаком, позволяющим отнести ту или иную меру административного принуждения к числу предупредительных, является цель ее применения. Этимологический смысл слова «предупреждение» указывает на ближайшую и определяющую цель любых предупредительных действий. В. Даль толкует слово «предупреждать» как «предупредить... предварить, упредить»1Даль Н. Толковый словарь живого великорусского языка. Том III. П. М., 1955. С. 390..

Принудительные меры административного предупреждения, как указывается в научной и учебной литературе, применяются прежде всего в целях «обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях и несчастных случаях», предупреждения «наступления вредных последствий», а также как предупреждение (профилактика) «возможных правонарушений», т.е. «опережение их путем своевременно принятых мер». Они применяются, чтобы не допустить со стороны обязанных лиц «уклонения от выполнения юридических или иных обязанностей перед обществом».

К числу целей применения мер, входящих в состав рассматриваемой группы, относят также «выявление возможных угроз безопасности личности, общества и государства, возможных правонарушений, а также обеспечение оперативной защиты населения, отдельных граждан и юридических лиц при возникновении реальной угрозы их жизни, здоровью, системам жизнедеятельности». Предупредительные меры направлены главным образом на выявление и устранение конкретных угроз, обеспечение безопасности личности и общества от этих угроз.

Учитывая данные соображения, можно сделать вывод о том, что принудительные меры административного предупреждения применяются в целях:

  1. выявления и устранения нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности;
  2. обеспечения безопасности личности;
  3. обеспечения общественной безопасности;
  4. предупреждения (исключения возможности совершения) правонарушений;
  5. минимизации вреда, который может быть причинен в результате противоправного деяния человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии.

Характер воздействия принудительных мер. Необходимость рассмотрения данной особенности обусловлена тем, что среди сторонников выделения данной правовой формы государственного принуждения и разновидности административного принуждения нет единства во мнении о перечне мер, входящих в ее состав. Например, к принудительным мерам административного предупреждения относят, в частности, такие, как прохождение обязательного медицинского осмотра, обязательные профилактические прививки2Макарейко Н.В.. Никифоров М.В., Скляров И.А. Административное принуждение в России: Учебное пособие / Под ред. Н.А. Склярова. Н. Новгород: Изд-во ИНГУ, 2002. С. 61., контроль и надзорные проверки3Алехин А.П., Кармашцкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО: ТЕИС, 1996. С. 265. (проверка соблюдения правил); технический осмотр транспортных средств4Административное право России. Ч. 1. Государственное управление и административное право: Учебник. Изд. 4-е / Под ред. А.П. Коренева. М.: Московская академия МВД России: ЦЮЛ «Щит». 2002. С. 217. 218.; постановка на специальный учет; проверка технического состояния объектов и механизмов5Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж: Изд-во Воронежск. ун-та, 1991. С. 89.; регистрация (перерегистрация) оружия, транспортных средств, посещение и осмотр подконтрольных объектов, осмотр мест хранения и использования оружия и боеприпасов, остановка транспортных средств6Белов А.А. Административное принуждение в деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Волгоград: Волгогр. акад. гос. службы, 2000. С. 66. и проверка документов на право пользования и управления ими, а также документов на транспортные средства и перевозимые грузы.

Отнесение перечисленных мер административного предупреждения к числу принудительных является спорным. Например, контроль и надзорные проверки являются неотъемлемым атрибутом одной из функций управленческой деятельности. Контроль и надзорные проверки выступают главным образом как способ проверки исполнения возложенных на субъектов права юридических обязанностей, а не способ принуждения к их исполнению. А уже по результатам проверки может последовать применение мер принуждения.

В связи с этим следует обратить внимание на справедливое замечание Д.Н. Бахраха о недопустимости необоснованного расширения группы принудительных мер административного предупреждения, приводящего к искусственному увеличению границ правового принуждения в целом, и более детально остановиться на рассмотрении особенностей принудительного характера воздействия, отличающих применение принудительных мер административного предупреждения от непринудительных.

Прежде всего необходимо четко провести разграничение между общеправовыми запретами и ограничениями, которые определяют содержание принудительных мер, и самими мерами административного принуждения. В частности, в отличие от запретительной нормы и запрета как средства правового регулирования, меры административного предупреждения как способы, позволяющие заставить исполнять данные запретительные нормы, имеют следующие черты:

  1. выступают как индивидуальный акт управления, адресованный конкретному лицу;
  2. воздействуют на поведение людей через индивидуализированные, конкретные охранительные правоотношения;
  3. реализуются в форме применения нормы права либо использования властного полномочия субъектом, осуществляющим принудительную акцию;
  4. закреплены в административно уполномочивающих нормах, тогда как административные ограничения — это установления административно-ограничивающих и административно обязывающих норм.

Однако для разграничения мер административного предупреждения на непринудительные и принудительные этого явно недостаточно. Представляется, что при разграничении на непринудительные и принудительные меры административного предупреждения за основу необходимо брать в первую очередь способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия). Нормы права (запреты и предписания) из обязательных норм трансформируются в принудительные меры благодаря способу, обеспечивающему их реализацию.

Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности либо обеспечить соблюдение запретов и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица.

С точки зрения содержания эти способы воздействия, во-первых, состоят во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица путем их ограничения или возложения дополнительных обременений, во-вторых, позволяют заставить обязанных лиц соблюдать запреты и исполнять обязанности независимо от их воли и желания. Они формируют состояние подчиненности и характеризуются тем, что: а) при их применении лицо лишено свободы выбора поведения; б) они представляют собой такой способ воздействия, который непреодолим для того, к кому применен. Например, режим чрезвычайного положения (чрезвычайной ситуации) обеспечивается не только введением дополнительных запретов и обязываний, речь идет о режиме, который не просто ограничивает какое-либо поведение, но предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования7Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Щит-М, 2000. С. 42, 248..

Именно в таком качестве выступает, например, предполетный досмотр багажа и ручной клади пассажиров, чего нельзя сказать о таких предупредительных мерах, как технический осмотр транспортных средств либо периодический медицинский осмотр соответствующих категорий работников. Их прохождение является обязанностью граждан (владельцев транспортных средств, отдельных категорий работников) и не является умалением, ограничением их прав и свобод. Подобное обременение напрямую связано с реализацией субъективного права, обладателем которого является данное лицо. Только в случае неисполнения данной обязанности следует принудительная реакция (в первом случае — административная ответственность за управление транспортным средством, не прошедшим технического осмотра, во втором — дисциплинарное взыскание или увольнение с работы).

Следует иметь в виду, что одноименные и весьма схожие по форме и способу осуществления меры административного принуждения могут относиться к различным формам государственного принуждения. Например, досмотр физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств, проводимые в ходе операции правоохранительных органов «Вихрь-Антитеррор» при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории, либо личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, применяемые в условиях чрезвычайного положения, относятся к числу принудительных мер административного предупреждения, а досмотр автотранспортного средства, проводимый в связи с совершением дорожно-транспортного происшествия, является мерой административно- процессуального обеспечения.

Исходя из приведенного выше анализа отличительных черт, присущих принудительным мерам административного предупреждения, можно сформулировать следующее их определение.

Под принудительными мерами административного предупреждения, на наш взгляд,

следует понимать установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий, либо позволяющие исключить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, или предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности.

На основе анализа действующего законодательства, научной и учебной литературы к числу принудительных мер административного предупреждения, применяемых органами внутренних дел, нужно отнести следующие их виды:

  • оцепление (блокирование) участков местности;
  • временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов;
  • проверку документов, личный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств при осуществлении пропускного режима для обеспечения соблюдения введенных ограничений;
  • удаление граждан с места совершения правонарушения или происшествия;
  • удаление с места проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, и других нарушителей общественного порядка;
  • временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;
  • досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров на воздушном транспорте (предполетный досмотр);
  • досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны либо в условиях чрезвычайного положения;
  • осуществление привода в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным судом (судьей), уклоняющихся от явки по вызову лиц, страдающих заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя или окружающих;
  • принудительная госпитализация и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих, или больных наиболее опасными видами инфекционных заболеваний;
  • временное отстранение от работы инфекционных больных;
  • наружный осмотр одежды лица, задерживаемого по подозрению в совершении преступления;
  • принудительное выселение из домов, грозящих обвалом;

  • изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их хранения (например, изъятие оружия в случае смерти собственника оружия);
  • изъятие у граждан и должностных лиц документов, имеющих признаки подделки;
  • использование транспортных средств, принадлежащих гражданам и организациям, в целях обеспечения безопасности других лиц;
  • беспрепятственное вхождение в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, в установленных законом случаях;
  • приостановление или аннулирование лицензии;
  • аннулирование разрешения на хранение оружия;
  • аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства;
  • помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от 11 до 18 лет в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Приведенный обзор административно-предупредительных мер, закрепленных в нормах российского административного законодательства, свидетельствует о том, что эти меры достаточно многочисленны и разнообразны. Объединенные общими свойствами в своей совокупности, они образуют определенную систему, которая по своему содержанию неоднородна. В связи с этим для выявления особенностей конкретных принудительных мер административного предупреждения возникает необходимость их классификации.

Следует отметить, что вопрос о классификации административно-предупредительных мер в науке административного права был объектом постоянного внимания исследователей и получил достаточно детальную проработку. Из числа имеющихся в литературе вариантов группировки принудительных мер административного предупреждения, позволяющих выделить их индивидуальные черты, отметим следующие:

по «направленности предупредительного воздействия» выделяют:

1) меры индивидуального характера (изоляция больных и лиц, подозрительных по состоянию здоровья: медицинское освидетельствование лиц, относительно которых есть основания предполагать о наличии серьезного заболевания, и принудительное лечение таких лиц); 2) меры территориального характера, т.е. меры, «направленные на всех лиц, находящихся на определенной территории» (закрытие участков границ);

по «непосредственной цели применения» подразделяют их на две группы: 1) меры, применяемые для предупреждения правонарушений (административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, изъятие огнестрельного оружия у лиц, совершающих антиобщественные поступки);

2) меры, применяемые с целью предотвращения возможного нарушения общественной безопасности (прекращение или ограничение движения транспорта и др.);

по характеру правоограничений разделяют их на две подгруппы: 1) меры, направленные на личность субъекта (ограничивающие его субъективные, личные права); 2) меры, направленные на имущество субъекта (ограничивающие его имущественные права);

по форме их реализации выделяют две подгруппы: 1) меры, реализуемые непосредственно, когда правоприменительный акт выражается устно или конклюдентно (запрещение или ограничение движения при авариях, обрывах электрических проводов); 2) меры, требующие для своей реализации специального правоприменительного акта в письменной форме (отстранение от работы лица, являющегося бактерионосителем);

в зависимости от условий (обстановки) применения меры, реализуемые: а) в обычных условиях государственной и общественной жизни (таможенный досмотр, досмотр вещей, багажа, пассажиров воздушных судов и др.); б) в условиях особого положения (оцепление (блокирование) участков местности, особый режим въезда и выезда); в) в условиях чрезвычайного положения (эвакуация граждан из районов, опасных для проживания); г) в условиях военного положения (реквизиция зданий, сооружений, иного движимого и недвижимого имущества, принадлежащего гражданам и организациям, военно-транспортная обязанность);

в зависимости от того, к кому применяются административно-предупредительные меры, они подразделяются на: 1) применяемые к индивидуальным субъектам; 2) применяемые к коллективным субъектам.

Особого внимания заслуживает классификация административно-предупредительных мер в зависимости от порядка возникновения оснований для их применения. Для одних административно-предупредительных мер такие основания возникают по причинам, объективно не зависящим от субъекта и его поведения (использование должностными лицами транспортных средств предприятий, организаций и граждан). Для применения других мер основания возникают в связи с наступлением условий, которые хотя и не являются результатом совершения конкретного правонарушения лицом, но непосредственно связаны с его предыдущим поведением, указывающим на возможность совершения им правонарушений (изъятие охотничьих ружей и иного огнестрельного оружия и боеприпасов к ним, установление административного надзора).

Кроме того, по кругу лиц, к которым могут применяться данные меры принуждения, они могут быть подразделены на меры: 1) применяемые к неопределенному кругу лиц (например, закрытие участков дороги для движения); 2) применяемые к конкретным лицам или определенному кругу лиц (аннулирование лицензии; аннулирование разрешения; надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы).

В зависимости от цели применения принудительные меры административного предупреждения, на наш взгляд, можно подразделить на две группы: 1) применяемых при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда; 2) применяемых в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений. Предупредительные меры второй группы являются реакцией на систему (рецидив) таких правонарушений, дня того, чтобы предупредить их совершение или даже исключить возможность их совершения в будущем. Основанием применения принудительной меры предупреждения в подобных случаях является предположение, основанное на системе ранее совершенных лицом правонарушений, о возможности их совершения этим лицом в будущем.

Данный вариант классификации мы возьмем за основу при рассмотрении принудительных мер административного предупреждения.

Isfic.Info 2006-2018