Международное пенитенциарное право и российское уголовно-исполнительное законодательство

Реформа уголовно-исполнительной системы России выступает одним из критериев демократического развития страны. Необходимость реформы была связана прежде всего с тем, что УИС создавалась и долгое время функционировала как машина репрессий и эксплуатации заключенных. УИС — это огромная сеть учреждений — колоний, следственных изоляторов, тюрем, уголовно-исполнительных инспекций. Общее число людей, имеющих отношение к УИС, включая заключенных и персонал, — около 2 млн. человек.

Численность заключенных составляет более 40% от общего числа тюремного населения европейских стран. Именно поэтому основным направлением реформы было уменьшение численности заключенных. В настоящее время, когда получены первые результаты сокращения численности заключенных, в частности, содержащихся в следственных изоляторах (СИЗО), возможны дальнейшие преобразования, которые еще более приблизят фактическое положение в пенитенциарной системе России к международным и отечественным стандартам.

Принятие 8 января 1997 г. нового Уголовно-исполнительного кодекса РФ (УИК), заменившего исправительно-трудовой кодекс РСФСР, значительно приблизило национальное законодательство к международным стандартам.

Так, более четко была определена система контроля и надзора за деятельностью учреждений УИС. Впервые в уголовно-исполнительном законодательстве России были регламентированы функции судебного контроля, ведомственного контроля, прокурорского надзора, возможности участия общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания.

Произошло разделение условий содержания в каждом учреждении — на обычные, облегченные и строгие. Улучшение условий содержания стало зависеть как от отбытого срока, так и от поведения осужденного.

УИС предусматривает такие новые виды наказаний, как обязательные работы, ограничение свободы (в исправительных центрах) и арест (в арестных домах). Применение наказания в виде ограничения свободы будет осуществляться не позднее 2005 г., а наказание в виде ареста — не позднее 2006 г.

Принято считать, что большая часть нормативных положений российского уголовно-исполнительного законодательства соответствует международным стандартам.

Вместе с тем выделяют некоторые области, где противоречия до конца еще не разрешены, это:

социальная реабилитации освобождающихся;
порядок информирования заключенных о своих правах;
порядок привлечения к труду и принципы организации труда;
участие общественных организаций в оказании помощи заключенным, в патронаже мест лишения свободы;
обеспечение осужденных занятиями спортом и физическими упражнениями.

Сравнивать нормы международного права с национальным на предмет соответствия российского права международно-правовым пенитенциарным стандартам следует начиная с Конституции РФ. Потом анализируются законы, указы Президента, а также постановления и распоряжения Правительства, нормативные акты органов местного самоуправления, подзаконные акты и уставные документы различных учреждений.

Главным правилом такого соотношения является то, что внутреннее право не должно гарантировать меньше прав, чем международное, а больше оно гарантировать может.

Таким образом, анализ соответствия норм российского уголовно-исполнительного права международным пенитенциарным стандартам следует осуществлять по таким институтам УИС, как:

основные принципы;
процедура подачи и рассмотрения жалоб;
условия содержания;
медицинское обслуживание и охрана здоровья;
контакты осужденных с внешним миром;
труд;
образование и культурная деятельность;
спорт и отдых.

Мы же рассмотрим статью 3 «Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и международно-правовые акты» УИК РФ. В части первой данной статьи сказано, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями.

Во второй части говорится: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора».

Если общепризнанные принципы и нормы международного права в силу их общепризнанности (должны быть признаны достаточно представительным большинством государств) редко вступают в противоречия с национальным правом и непосредственно включаются в право страны (ч.4 ст. 15 Конституции РФ), то международные договоры содержат множество конкретных норм и могут устанавливать далеко не общепринятые правила, порой порождающие коллизии с национальным правом.

Реализация же международных норм, затрагивающих основные права человека (а именно к этой сфере относятся нормы уголовно-исполнительного права), невозможна без издания соответствующих национальных законов. В результате государство, принимая такие нормы, берет обязательство издать соответствующие законы. Став частью права страны, соответствущее правило подлежит непосредственному применению.

В УИК РФ по этому поводу существует некоторое противоречие. Во-первых, вызывает сомнение юридическая сила термина «учитывает» применительно к договорам, о чем будет сказано ниже, во-вторых, — и ч.1 и ч.2 указанной статьи говорят об одном и том же — о международных договорах РФ. Но если ч. 2 в точности соответствует смыслу Конституции РФ, то ч.1 отрицает приоритет международных договорных обязательств России.

«Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств по международному праву» (Закон о международных договорах РФ от 15 июля 1995 г.).

Верность международным обязательствам признается необходимым качеством правового государства Причем приоритетом пользуются лишь межгосударственные и межправительственные договоры. Межведомственные соглашения, являясь разновидностью международного договора, не могут обладать приоритетом в отношении национального закона.

Не секрет, что международное сообщество предъявляет порой повышенные, чем в России, требования к соблюдению и защите прав человека, но раз соответствующее международное соглашение ратифицировано нами, уйти от выполнения обязательств — значит нарушить принцип «pacta sunt servanda», нарушить международный договор. Если экономические и социальные возможности России не позволяют выполнить договорные обязательства (Закон «О международных договорах РФ» предписывает обязательную ратификацию договоров, «устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом» (ст. 15)), то, по-видимому, не следует их принимать (подписывать, присоединяться, ратифицировать), либо при необходимости прибегнуть к помощи оговорки к этому договору.

Так, при ратификации международного договора, затрагивающего права человека, любое государство может сделать оговорку о том, что оно не берет на себя ответственность за несоблюдение или неприменение определенных положений договора. Тем самым государство освобождает себя от обязанности применять указанное в международном договоре право или правило определенным образом и в соответствующем объеме, а также при наличии оговорки получает право отклонять жалобы по поводу нарушения прав и свобод, направленных лицами, находящимися под юрисдикцией этого государства.

Юридическая неопределенность уголовно-исполнительного закона по отношению к международным договорам РФ, а тем более противоречие УИК в ч. 1 ст. 3 Конституции России не может, по нашему мнению, оправдываться никакими экономическими и социальными проблемами в России. Противоречие первой и второй частей ст.3 УИК РФ, по-видимому, стоит понимать так, что правоприменителю оставлена «лазейка», позволяющая в удобном случае, если национальная норма вступит в коллизию с правилами международного договора РФ, сослаться на тяжелое экономическое и социальное положение.

Не меньший интерес вызывают и последующие части ст. 3 УИК РФ. Так, в ч. 3 ст.3 декларируется, что в соответствии с международно-правовыми нормами, Конституцией РФ уголовно-исполнительное законодательство РФ и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными.

Что здесь вызвало сомнение? Первое словосочетание «законодательство РФ и практика его применения» скорее подходит для научного доклада или соответствующего отчета перед международной организацией (контролирующим органом), чем для текста федерального закона. Видимо, авторы текста данной статьи имели в виду, что соответствующие подзаконные акты также будут соответствовать международно-правовым нормам.

Без сомнения, положительна приверженность нового Кодекса соблюдению указанных в ч. 3 ст. 3 УИК РФ гарантий защиты, но тогда, на наш взгляд, это положение следовало закрепить в ст. 8 УИК РФ «Принципы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации». Стремление авторов закона соответствовать международным стандартам и показать это мировому сообществу, которое при любом удобном случае старается «уколоть» Россию за плохое обращение с осужденными, по-видимому, побудило их внести этот принцип в статью о соотношении уголовно-исполнительного законодательства РФ и международно-правовых актов.

В ч. 4 ст. 3 говорится, что «Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей».

По своему характеру эта норма, как и ее предшественница, также декларативна. Что касается актов, принимаемых международными организациями, то это не только декларации (именно их почему-то выделил законодатель). Неправовые акты — это резолюции конференций, совещаний и международных организаций, их органов. Влияние их на национальное право растет, но при этом они все же не носят юридический характер. Указанные акты относятся к морально-политическим обязательствам, которые должны учитывать участники в своей нормотворческой деятельности.

Каждое государство-участник должно стремиться выполнить их положения. Статус рекомендаций имеют резолюции международных организаций, например резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Придать юридическую силу международным рекомендациям, использовать их в национальном правотворчестве или нет — суверенная воля каждого государства.

Так, Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала странам-членам предпринять все от них зависящее для выполнения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными при управлении пенитенциарными учреждениями, а также чтобы они учитывали их при разработке своего национального законодательства.

Одобряя эти правила, Экономический и социальный совет ООН в 1955 г. рекомендовал правительствам информировать Генерального секретаря ООН каждые пять лет о прогрессе, достигнутом в их применении.

Хотелось бы обратить внимание на то, что принцип уважения прав человека (именно он и лежит в основе пенитенциарной системы) не только для России, но и для многих государств носит программный характер в результате неготовности их политических и социальных систем к реализации подобных международных стандартов в полном объеме. В связи с этим, думается, что не было особой необходимости в УИК РФ таким способом «заверять» международное сообщество в том, что наша пенитенцирная система когда-нибудь в полном объеме будет соответствовать и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными и резолюциям Совета Европы.

В ст. 3 УИК РФ нашла свое отражение доктрина соотношения российского уголовно-исполнительного права и норм международного права. Эта тема достаточно нова в нашей науке, но существующие работы отечественных ученых-пенитенциаристов позволяют говорить о целой концепции.

Так уж сложилось в юридической литературе, что все нормы международного права, имеющие однородный объект и устанавливающие определенные правила поведения в той или иной сфере отношений, стали называть международно-правовыми стандартами. Для лучшего осмысления этих стандартов научными и практическими работниками была предложена их классификация. При разделении документов, закрепляющих международно-правовые стандарты обращения с заключенными в зависимости от их целевого назначения, содержания и возможности реализации на группы, на наш взгляд, не была учтена их различная юридическая сила.

Классифицируя международно-правовые стандарты, то есть нормы (правила поведения), на самом деле группировали международные акты и наоборот. Так, наряду с резолюциями ООН, имеющими рекомендательный характер, в одну группу предлагалось вносить международные договоры, требующие обязательного выполнения со стороны государств-участников.

В итоге вывод о том, что внедрение (точнее было бы — «имплементация» (осуществление) — термин, который имеет мировое распространение, включает в себя систему правовых и организационно-правовых международных и национальных мер) международно-правовых стандартов — длительный процесс, благополучно перекочевал в ч. 1 ст. 3 УИК РФ, перенося подобный подход на международные договоры РФ.

На самом же деле вся классификация международных стандартов обращения с заключенными посвящена одному, наиболее важному для отечественной уголовно-исполнительной системы, документу — Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными, принятым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в Женеве 30 августа 1955 г. Именно эти стандарты не дают покоя и служат «головной болью» нашим пенитенциаристам.

Отбросив внешнеполитический оттенок этого вопроса, отметим, что в последнее время возросла роль международных органов контроля, задача которых — оказывать содействие и помощь государствам в выполнении ими международных обязательств путем принятия соответствующих решений и рекомендаций.

Так, Комитет по правам человека, созданный в соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах в 1976 г., призван рассматривать доклады стран-участниц о том, как учитываются положения международных соглашений по правам человека в рамках правовых систем государств. В качестве эталона для характеристики национальной уголовно-исполнительной системы, в том числе и для России, используются Минимальные правила.

Хотя в их преамбуле записано, что они не имеют нормативного характера и носят рекомендательный характер, однако уже в «Итоговом документе Венской встречи представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. зафиксировано обязательство этих государств соблюдать принятые ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными».

Но нельзя Правила сравнивать по юридической силе со Всеобщей декларацией прав человека, которая была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и поэтому носила лишь рекомендательный характер. В настоящее время права и свободы, провозглашенные в ней, рассматриваются государствами в качестве юридически обязательных обычных или договорных норм.

Принятые же в форме резолюций кодексы поведения (минимальные стандартные правила) имели и имеют сейчас рекомендательный характер, представляют собой разработанную на многосторонней основе определенную модель для принятия соответствующих норм внутригосударственного законодательства. Поэтому, По нашему мнению, и в соответствии с доктриной международного Права «учитывать», а не соблюдать в национальной правовой системе следует только определенную, рекомендуемую модель поведения, а не международные договоры.

Отношение к международным договорным обязательствам государства и в Конституции, и в федеральных законах должно быть одинаковым. Ведь подчас в самом тексте международного соглашения содержатся варианты реализации его норм. Так, например, из смысла п. 1 ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах вытекает, что менее развитые страны в силу недостаточного уровня экономического развития и нехватки средств имеют право ссылаться на эту статью для установления приоритета в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных прав, закрепленных в Пакте.

Хотелось бы также привести слова В.А. Карташкина, который считает, что после ратификации нашей страной Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Совету Европы и России следует по взаимной договоренности установить строго определенный срок, в течение которого российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими стандартами

В заключение добавим, что механизм имплементации норм международного права включает в себя и международно-правовой уровень, меры которого не могут быть пересмотрены или отменены каким-либо одним государством, и национально-правовые инструменты, установление и выбор которых хоть и обусловлен суверенной государственной волей, но все же не может противоречить правам человека, интересам третьих государств и международному правопорядку.