Полицейская система в Германии
Федеративная Республика Германия, по действующему в настоящее время Основному закону от 23 мая 1949 г., является классической федеративной парламентарной республикой, для которой характерно наличие «слабого» президента и «сильных» парламента и правительства. Причем, в отличие от США, ФРГ — относительно децентрализованная федерация. Данное обстоятельство является очень важным, так как оказывает непосредственное влияние на все государственное устройство в целом и функционирование полицейской системы страны в частности.
Правительство Германии возглавляется канцлером и перед ним ответственно. Роль канцлера в государственном механизме
ФРГ чрезвычайно велика — фактически он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и является Верховным главнокомандующим вооруженными силами. В случае отставки канцлера (нижняя палата парламента ФРГ — бундестаг большинством голосов избирает канцлера и соответственно также может отправить его в отставку, но обязательно выбрав при этом нового канцлера) в отставку должно уйти все правительство.
В соответствии со ст. 73 Основного закона ФРГ исключительную законодательную компетенцию федерации составляют вопросы внешних сношений, обороны, гражданства, паспортного дела, валюты и денежного обращения, чеканки монеты, эталоны мер и весов, регулирования времени, таможенное и торговое единство территории, включая таможенную и пограничную охрану, железные дороги федерации, воздушное сообщение, служба почты и телекоммуникаций, федеральная госслужба, правовая охрана промышленной собственности, авторское и издательское право, сотрудничество федерации и земель в сфере деятельности уголовной полиции, в защите основ свободного демократического строя, существования и безопасности федерации или какой-либо земли (охрана Конституции), создание Управления федеральной уголовной полиции и борьбы с международной преступностью, статистика по делам федерации4См.: Основной закон ФРГ. Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 600-601..
В статье 74 исчерпывающе перечислены области конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов — земель. В соответствии с данным конституционным принципом земли вправе самостоятельно регулировать вопросы, неупорядоченные законодательством федерации, в случае же принятия федерального закона по вопросу, относящемуся к области конкурирующей компетенции, земля обязана привести свое законодательство в соответствие с федеральным.
Исключительную компетенцию земель составляет законодательство в области образования и культуры, общинного устройства, организации и деятельности земельной полиции.
Таким образом, принцип федерализма германского государства воплощается в сохранении региональной специфики, в развитии земель и общин и ответственности субъектов федерации за этот процесс; в хорошо продуманной схеме распределения компетенции в законодательной сфере, в области управления и правосудия между федерацией и ее 16 субъектами — федеральными землями; в оригинальном политико-правовом и экономическом соподчинении федерации и земель с преобладанием координирующих и субсидиарных начал. Каждая земля имеет свою конституцию, собственную систему законодательных органов, органов исполнительной власти и правосудия: однопалатный парламент (только в Баварии он двухпалатный); формируемое парламентским путем правительство, главой которого является премьер-министр, и судебную систему.
Развитая автономия субъектов федерации Германии в сочетании с динамичной партийно-парламентской системой обеспечивают многообразие, полицентризм в ее политической системе. Очень часто партийная принадлежность правительства земли не совпадает с партийной принадлежностью федерального правительства, что способствует предотвращению монополизации власти и защищает региональные интересы.
Полицейская система ФРГ состоит из двух самостоятельных, но тесно взаимосвязанных подсистем — федеральной (основной) и субъектов федерации (земель) — базовой.
В системе федеральных органов исполнительной власти ФРГ имеется четыре министерства, имеющих в своей организационной структуре полицейские ведомства, юрисдикция которых распространяется на всю территорию государства: МВД, министерство обороны (в нем неотъемлемой частью являются МАД (служба военной разведки и контрразведки) и корпус военной полиции), министерство финансов (в его структуре функционирует служба таможенного розыска), министерство почт и телекоммуникаций (в его составе имеется служба почтовой полиции).
Основу федеральной подсистемы составляет МВД ФРГ. Это министерство включает в себя три самостоятельные мощные структуры, действующие по принципу отраслевой специализации, чья юрисдикция распространяется на всю территорию Германии: Федеральное управление криминальной полиции (Бундескриминальамт — БКА); Федеральная пограничная охрана (Бундесгренцшутц — БГШ); Федеральное ведомство по охране конституции (Бундесшутцферфассунг — БШФ).
БКА — центр службы уголовного розыска ФРГ — было создано в 1951 г. в соответствии с законом от 8 марта. В настоящее время организация и деятельность Федерального управления уголовной полиции регламентируется принятым 7 июля 1997 г. новым законом (BKAG — с изменениями и дополнениями от 21 июня 2005 г.), самым подробнейшим образом (на 131 странице текста!), детально, с немецкой пунктуальностью. рассматривающим все вопросы взаимодействия между БКА и земельными органами криминальной полиции. Штаб-квартира БКА находится в столице земли Гессен — г. Висбаден.
Являясь центральным органом полицейской справочной службы и информации страны, а также выполняя функции национального бюро Интерпола Германии, БКА оказывает помощь всем федеральным и земельным органам полиции в деле предупреждения и расследования преступлений, имеющих межрегиональное и международное значение, при этом «осуществление взаимодействия является основной задачей» ведомства.
Особо отметим, что БКА не наделен полномочиями контроля за деятельностью полиции земель (в отличие от ФБР в США), а лишь координирует деятельность земельных полицейских органов.
При этом БКА располагает внушительным штатом высокопрофессиональных сотрудников (более 6000 человек) и по просьбе руководства полиции земли берет на себя проведение расследований на его территории. Самостоятельно проводить расследование в любом субъекте федерации (или сразу в нескольких) БКА имеет право лишь в следующих случаях: по предписанию министра внутренних дел ФРГ: по поручению федерального прокурора; по заданию следственного судьи (судебного следователя).
В структуре БКА имеется специальное подразделение, выполняющее функции российского ФСО, — группа охраны. Это подразделение обеспечивает безопасность и личную охрану президента ФРГ, канцлера и других высших должностных лиц страны, а также иностранных политических деятелей во время их официальных визитов в ФРГ.
Федеральная пограничная охрана (БГШ) — является особым видом полицейских сил Германии, находящимся в непосредственном подчинении министра внутренних дел ФРГ. Это самое мощное федеральное полицейское формирование численностью более 30 000 человек создано и обеспечено вооружением по военному образцу, но его сотрудники не имеют статуса военнослужащих — они полицейские, чья юрисдикция распространяется на всю территорию страны. Штаб-квартира БГШ во главе с директором службы находится в г. Кобленце.
БГШ создано на основе ст. 73 и ст. 87 Основного закона Германии общефедеральным законом от 16 марта 1951 г. (в него вносились изменения и дополнения в 1965 и 1992 гг.).
В настоящее время на БГШ возложены следующие группы задач: во-первых, обеспечение охраны границ ФРГ (эта задача выполняется подразделениями БГШ по всему периметру границы Германии за исключением земли Баварии (там в соответствии со специальным соглашением пограничную службу несут подразделения Баварской пограничной полиции) и портов тамбург и Бременхафен (в них пограничную службу несут сотрудники местной водной полиции)); во-вторых, охрана общественного порядка и безопасности в приграничной полосе (30- километровой зоне); в-третьих, охрана общественного порядка и безопасности на объектах железнодорожного и авиационного транспорта.
Эта группа задач была возложена на БГШ с 1 апреля 1992 г. в соответствии с федеральным законом «О передаче полномочий в области железнодорожной полиции и воздушной безопасности Федеральной погранохране МВД ФРГ».
В связи с этим только удивление вызывают научные работы некоторых авторов, в том числе и достаточно свежие, где анализируется структура и деятельность давно ликвидированной полиции министерства транспорта ФРГ.
Необходимо отметить, что передача полномочий по охране правопорядка на объектах железнодорожного и авиатранспорта от ведомственных квазиполицейских структур министерства транспорта общефедеральной полицейской службе — погранохране МВД ФРГ — полностью себя оправдала. Только за первые 5 лет после проведенной реформы вдвое сократились расходы на содержание личного состава, несущего службу на железнодорожном и авиационном транспорте, при неуклонном снижении правонарушений на всех объектах транспортного комплекса ФРГ5 См.: Степаненко Ю.В.. Быков А.В. Организационная структура и правовой статус железнодорожной полиции ФРГ / Транспортное право. 1999. № 2; Степаненко Ю.В., Быков А.В. Реформы в транспортной полиции ФРГ. 80 лет транспортной милиции: история и современность: Материалы научно-практической конференции. М.: Московский юридический институт МВД России, 1999..
Подразделения БГШ являются самым многочисленным оперативным резервом МВД ФРГ и при необходимости могут эффективно использоваться на всей территории Германии, что и происходит при проведении различных важных общественно-политических мероприятий в стране. Например, на прошедшем в июне 2007 г. саммите G-8 в г. Хайлигендамме многочисленные и хорошо срежиссированные выступления антиглобалистов изрядно попортили кровь местной полиции, и без привлечения подразделений пограничной охраны, а применяются в таких случаях подразделения БГШ всегда массировано, было бы невозможно обеспечить успешное проведение встречи глав ведущих мировых держав. Кстати, знаменитое спецподразделение германской полиции по борьбе с терроризмом — ГСГ-9, являясь особым, элитным подразделением БГШ, в полном составе обеспечивало безопасность гостей саммита.
Федеральное ведомство по охране конституции — Бундесшутцферфассунг (БШФ) — орган контрразведки и политической полиции, является общефедеральной полицейской структурой, организационно входящей в состав МВД ФРГ. Его штаб-квартира во главе с президентом БШФ находится в г. Кельне на Бартельштрассе 75. БШФ образовано в соответствии с федеральным законом от 27 ноября 1950 г. Этим же нормативным правовым актом созданы земельные ведомства охраны конституции. В задачи федерального и земельных ведомств входит «сбор и использование материалов об устремлениях, направленных к ниспровержению, изменению или нарушению конституционного порядка в федерации или одной из земель или имеющих целью незаконное нанесение вреда исполнению служебных обязанностей членами конституционных органов власти федерации или земли».
Наряду с вышеперечисленными задачами на БШФ возложен сбор информации о работе иностранных разведорганов на территории ФРГ и пресечение этой работы. Особую форму деятельности БШФ представляет так называемая «защита тайны» или «предупредительная контрразведка» — проверка всех лиц, имеющих доступ к гостайне, а также мероприятия по борьбе со шпионажем. В структуре БШФ функционируют пять отделов (в землях структура аналогична): 1. Администрация: 2. Левый радикализм; 3. Правый радикализм; 4. Оборона от шпионажа; 5. Защита тайны.
Взаимоотношения БШФ и земельных ведомств по охране конституции (ЛШФ) основываются на ограниченной, но все же руководящей роли федерального ведомства. Вместе с тем директивные указания земельным ведомствам по охране конституции вправе давать только канцлер и министр внутренних дел ФРГ. Таким образом, федеральное ведомство по охране конституции является координирующим органом по отношению к земельным органам (ЛШФ), каждое из которых действует самостоятельно, разумеется, в рамках закона, на территории конкретного субъекта федерации и организационно входит в состав МВД земли. Директор ЛШФ непосредственно подчиняется министру внутренних дел земли и перед ним ответственен.
В декабре 1990 г. парламент ФРГ принял пакет законов, которые в настоящее время составляют правовую основу деятельности контрразведывательных полицейских органов Германии: «О сотрудничестве федерации и земель в области охраны конституции»; « О федеральном ведомстве по охране конституции»; «О сотрудничестве правоохранительных органов».
В соответствии с обновленным законодательством сотрудники БШФ и ЛШФ по-прежнему не имеют права на проведение полицейского расследования (в ФРГ в случае возбуждения уголовного дела по материалам БШФ или ЛШФ предварительное расследование проводят сотрудники специального отдела БКА), но существенно расширены их полномочия в области сбора информации и проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий.
Кроме МВД одно из ключевых мест в полицейской системе ФРГ федерального уровня занимает министерство обороны. В отличие от конституции США, где нормы о порядке привлечения вооруженных сил для обеспечения внутренней безопасности страны сформулированы крайне туманно и детализируются в законах и подзаконных актах, в Основном законе ФРГ 25 статей (из 146!) посвящены регламентации норм чрезвычайного законодательства, в том числе 15 статей непосредственно относятся к деятельности федеральной пограничной охраны или вооруженных сил в особых условиях, по немецкой терминологии «в условиях состояния обороны или напряженности»6См.: Основной закон ФРГ. КОНСТИТУЦИИ государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. 1.С. 580-636..
В частности, в ст. 35 Конституции ФРГ предусмотрено право субъекта федерации требовать в определенных случаях федеральной помощи: «...Для сохранения или восстановления общественною порядка или безопасности в особо важных случаях земля может требовать направления сил и подразделений федеральной пограничной охраны для оказания помощи полиции земли, если последняя без этой помощи не может выполнить свои задачи или может выполнить их с большим трудом. Для оказания помощи в случае стихийного бедствия или особо тяжкой катастрофы земля может потребовать направления полицейских сил других земель, сил и служб других административных органов, а также подразделений федеральной пограничной охраны и вооруженных сил.
Если стихийное бедствие или катастрофа угрожают территории более чем одной земли, федеральное правительство может в той мере, в какой это необходимо для эффективной борьбы с ними, давать правительствам земель указания о предоставлении полицейских сил в распоряжение других земель, а также применять формирования федеральной пограничной охраны и вооруженных сил для поддержки сил полиции».
А статья 87а прямо предусматривает возможность применения вооруженных сил в кризисных ситуациях внутри страны: «...В условиях состояния обороны или напряженности вооруженные силы облечены полномочиями по защите гражданских объектов и решению задач регулирования транспорта, поскольку это необходимо для выполнения их оборонных задач. Кроме того, в состоянии обороны или напряженности на вооруженные силы может быть возложена защита гражданских объектов, в частности для поддержки полицейских мероприятий; в этом случае вооруженные силы действуют вместе с компетентными ведомствами.
Для предотвращения опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя федерации или одной из земель, Федеральное Правительство может,...если недостаточно полицейских сил и сил федеральной пограничной охраны, использовать вооруженные силы для поддержки полиции и федеральной пограничной охраны в защите гражданских объектов и для борьбы с организованными и вооруженными для военных действий повстанцами».
Вышеуказанные конституционные нормы детализируются в более чем 50 федеральных законах, так что правительство Германии имеет в своем распоряжении превосходную правовую базу для эффективного управления страной в условиях кризисных ситуаций. А полумиллионный бундесвер (в его составе около 30 000 военных полицейских) является неотъемлемым компонентом полицейской системы Германии.
В составе министерства финансов функционирует служба таможенного розыска. Она создана на основе закона «О таможенных органах» от 6 сентября 1950 г. В настоящее время в службу таможенного розыска ФРГ входят более 20 таможен и 40 филиалов. К ней относится и таможенный криминалистический институт в г. Кельне. Сотрудники данной службы обладают правом контроля за уплатой налогов и участвуют в уголовном процессе за налоговые преступления. Все они в соответствии с параграфом 152 закона «О судоустройстве» являются вспомогательными чиновниками прокуратуры.
Федеральное министерство почт и телекоммуникации также имеет в своем составе службу почтовой полиции. Ее сотрудники осуществляют охрану помещений почтовых отделений, ведут борьбу с хищениями почтовых отправлений, подделкой почтовых и телеграфных документов, нарушением тайны переписки, воровством из автоматов, установленных в учреждениях связи.
Второй уровень или базовую подсистему единой полицейской системы Германии составляют 16 МВД земель, руководители которых обладают практически полной самостоятельностью от МВД ФРГ (исключение составляет деятельность «в условиях состояния напряженности или обороны», подробно рассмотренная выше) и назначаются из числа видных деятелей партии, победившей на выборах в ландтаге конкретной земли.
Взаимодействие между двумя уровнями СОВБ ФРГ (основным и базовым) осуществляется путем заключения соглашений между МВД земель и федерации. Его распоряжения обязательны для всех земель, но не могут вторгаться в пределы компетенции субъектов федерации (ст. 70, 74 Конституции ФРГ). А организация и деятельность полиции земли, наряду с законодательством в области образования и культуры, общинного устройства, являются вопросами исключительной компетенции субъектов федерации. Каждая земля имеет свою конституцию и свой закон, регламентирующий полицейскую деятельность.
Организационная структура полицейских органов в различных землях Германии (как и их численность) серьезно отличается друг от друга, но виды полицейских сил, а также принципы организации и деятельности полиции земель практически идентичны.
Высшими должностными лицами полицейской администрации в субъектах федерации ФРГ являются министры внутренних дел, а в Берлине, Бремене и тамбурге — сенаторы по внутренним делам. Согласно существующей административно-территориальной структуре ФРГ, земли делятся на правительственные районы, районы на округа, а округа — на общины. Соответственно высшей полицейской властью в перечисленных административных единицах являются лица, возглавляющие полицейские органы, то есть правительственные полицай-президенты, ландраты (оберкрайсдиректора), обер-бургомистры или бургомистры.
В отдельных землях (Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Саарланд, Шлезвиг-Гольштейн, Берлин) полиция целиком или большей частью государственная, в других (Бавария, Гессен) — она частично коммунальное учреждение. Полицейские органы, находящиеся в системе МВД земель, обычно именуются «полицейской исполнительной службой».
«Полицейская исполнительная служба» подразделяется на две основные части, в которые входят различные виды полицейских сил: униформированная полиция — ее сотрудники всегда при исполнении служебных обязанностей носят форменную одежду специально установленного законами земли образца — это сотрудники полиции безопасности (зихерхайтсполицай) — подобие российских подразделений милиции общественной безопасности; водной полиции безопасности (имеется не во всех землях); полиции готовности (берайтшафтсполицай) и сотрудники земельных органов криминальной полиции (Ландескриминальамт — ЛКА) и ведомства по защите конституции (Ландесшутцферфассунг — ЛШФ), которые форменной одежды не имеют и всегда ходят в штатском.
Центральным органом уголовного розыска земли является ЛКА. Его директор подчиняется непосредственно министру внутренних дел земли и осуществляет руководство всеми территориальными подразделениями криминальной полиции земли. ЛКА концентрирует у себя все необходимые материалы криминалистического учета и проводимых криминальной полицией оперативно-розыскных мероприятий. В своей деятельности ЛКА тесно взаимодействует с федеральным ведомством уголовной полиции (БКА) и другими полицейскими органами МВД ФРГ. Общая численность сотрудников службы криминальной полиции земель — около 30 тыс. человек.
Центральным органом контрразведки и политической полиции земли является земельное ведомство по защите конституции — ЛШФ. Его директор имеет двойное подчинение — непосредственное перед министром внутренних дел земли (по представлению которого и назначается главой правительства земли директор ЛШФ) и косвенное перед президентом БШФ. Полномочия в столь деликатной сфере, как контрразведка, в ФРГ распределены следующим образом: борьба с различными видами экстремизма сосредоточена в основном в земельных ведомствах, а работа по противодействию иностранным разведкам — в федеральном. При этом осуществляется самое тесное взаимодействие «по всем линиям координации».
Полиция безопасности (зихерхайтсполицай) является самым многочисленным видом полицейских сил базового уровня СОВБ ФРГ (в настоящее время ее численность составляет около 170 тыс. человек). Именно ее подразделения осуществляют общую охрану общественной безопасности на территории Германии.
Хотя в каждой из федеральных земель действует свое законодательство и ведомственные предписания, регулирующие деятельность полиции, задачи полиции безопасности в общем везде одинаковы, так как сформулированы в федеральном законе «Об организации управления деятельностью полиции безопасности»: это предотвращение правонарушений и проведение неотложных оперативно-розыскных мероприятий до прибытия сотрудников криминальной полиции; поддержание общественного порядка во время демонстраций, шествий, собраний и при скоплении большого количества людей в иных случаях; поддержание порядка на площадях, улицах, охрана важных сооружений и зданий: регулирование уличного движения в городах и контроль за соблюдением правил дорожного движения на автострадах; конвоирование арестованных и охрана их во время судебных заседаний; паспортный контроль и проверка его соблюдения в гостиницах, ресторанах, барах, казино и вокзалах; контроль за соблюдением противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил, выполнением правил торговли на рынках: контроль за соблюдением принятых эталонов мер и весов; контроль за деятельностью игорных домов, лотерей и тотализаторов; лесоохрана, рыболовный надзор, контроль за соблюдением правил охоты: местная гражданская оборона: наблюдение за детьми и подростками, находящимися под опекой.
Все сотрудники полиции безопасности ФРГ носят форму серо-зеленого или зелено-голубоватого цвета.
Водная полиция безопасности (ее численность около 7000 человек) осуществляет свои функции на водных путях сообщения: крупных реках, каналах, озерах, в прибрежных водах Балтийского моря, а также портах, морских и речных судах, верфях и т.п.
В соответствии со специальным соглашением между МВД ФРГ и землями Бремен и Гамбург в портах Гамбурга и Бременхафена функции пограничной полиции ФРГ выполняют сотрудники водной полиции безопасности этих земель. Все они одеты в форму темно-синего цвета.
Полиция готовности (берайтшафтсполицай) — это вид мобильных сил германской полиции, который традиционно составляет 10—14% от всей численности полиции ФРГ — около 16 тыс. человек личного состава. Личный состав этих формирований находится на казарменном положении, имеет военную организацию и вооружение. Все служебные взаимоотношения между полицейскими частей полиции готовности регламентируются служебными документами МВД, но требования, предъявляемые к личному составу, сравнимы лишь с требованиями воинской дисциплины. Дело в том, что основное предназначение полиции готовности — борьба с массовыми беспорядками, оказание помощи населению в случае чрезвычайных обстоятельств, обеспечение общественной безопасности при массовых мероприятиях и т.п.
Каждый рядовой полицейский ФРГ начинает свою службу в подразделениях полиции готовности и лишь через 2—3 года может перейти в полицию безопасности.
Все части полиции готовности в обычных условиях находятся в распоряжении МВД ФРГ, а не земли, на территории которой они дислоцируются. Каждая земля имеет на своей территории отряд или несколько отрядов полиции готовности, но не может использовать их без согласия федерального правительства в лице МВД ФРГ. Только министр внутренних дел ФРГ имеет право, в случае необходимости, использовать части полиции готовности земли (или всех земель) для решения внезапно возникающих задач.
По соглашению между МВД ФРГ и МВД земель от 27 октября 1950 г. (именно в этом году была создана полиция готовности) финансирование этого вида полицейских сил осуществляется исключительно федеральным правительством. Именно МВД ФРГ обеспечивает части и подразделения полиции готовности самым современным вооружением, боевой и другой техникой.
Руководство и общий контроль за этим специфическим видом полицейских сил МВД ФРГ осуществляет через инспектора полиции готовности (он подчиняется только министру), который в экстремальных ситуациях берет на себя часть полномочий правительства ФРГ по обеспечению общественной безопасности.
Завершая характеристику современной полицейской системы ФРГ, необходимо отметить, что она функционирует в условиях относительно децентрализованной федерации, отсюда целый ряд особенностей в организации деятельности.
1. Основная ответственность за обеспечение правопорядка в Германии возлагается на МВД субъектов федерации. В своих законах земли самостоятельно определяют права и обязанности, а также структуру и численность органов полиции. Но в отличие от США, полиция земель в ФРГ действует на основе единого общегерманского национального уголовного и уголовно- процессуального законодательства. Общие принципы организации и деятельности видов полицейских сил субъектов федерации: полиции безопасности, полиции готовности, а тем более земельных органов криминальной полиции и охраны конституции подробно и четко зафиксированы в федеральном законодательстве. Земли вправе детализировать их деятельность с учетом своих особенностей, но лишь в определенных федеральным законом границах.
2. Традиционно в ФРГ наиболее эффективной формой организации взаимодействия между МВД федерации и всех ее субъектов считаются совещания министров внутренних дел, которые регулярно проводятся по конкретным вопросам полицейской деятельности для выработки согласованной позиции.
В повседневной работе важную роль во взаимоотношениях между МВД ФРГ и МВД земель играют соглашения по определенным направлениям деятельности (они принимаются на совещаниях министров только единогласно). При этом федерация, в отдельных случаях, идет навстречу просьбам некоторых субъектов федерации по конкретным вопросам. Яркий пример — соглашения об охране границ на отдельных участках государственной границы ФРГ силами земельной полиции Баварии, водной полиции безопасности Гамбурга и Бремена (самых богатых субъектов федерации).
3. Федеральное законодательство особенно подробно регламентирует взаимодействие федеральных полицейских ведомств с земельными полицейскими органами в наиболее важных сферах деятельности: в области уголовного розыска и контрразведки. На основе теснейшей координации осуществляется взаимодействие по всем интересующим вопросам — по немецкой терминологии «линиям координации». При этом директивные указания земельным органам полиции вправе давать лишь министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо): ни директор БКА, ни президент БШФ (профессиональные полицейские) таким правом не обладают.
4. Несмотря на то обстоятельство, что основная ответственность за поддержание правопорядка возложена на земли, в постоянном распоряжении МВД ФРГ в обычных условиях всегда имеются мощные полицейские силы, которые в случае обострения оперативной обстановки могут быть быстро использованы по просьбе любого субъекта федерации или по решению министра внутренних дел ФРГ в любой точке Германии — это части и подразделения пограничной охраны (около 30 000 человек) и полиции готовности (около 16 000 человек).
Кроме того, в особых условиях («в условиях состояния напряженности или обороны» по немецкой терминологии) правительство ФРГ имеет право использовать для обеспечения внутренней безопасности вооруженные силы страны. Их применение, а также применение в случае необходимости частей федеральной пограничной охраны и полиции готовности, прямо предусмотрено в 25 статьях конституции ФРГ и очень подробно, с немецкой пунктуальностью, регламентировано в многочисленных федеральных законах (их около 50).
5. Органы управления и персонал всех федеральных полицейских ведомств, составляющих основу МВД ФРГ, находятся вне столицы: штаб-квартира БКА — в г. Висбаден, БШФ — в г. Кельне, БГШ — в г. Кобленце. В Берлине в здании МВД работает лишь министр и его аппарат, в котором имеются сотрудники для организации взаимодействия с федеральными ведомствами уголовной полиции, охраны конституции и пограничной охраны. И это далеко не случайно. Таким образом немцы страхуются от своего проклятого прошлого — нацистской сверхцентрализации органов безопасности. Даже организационно они не допускают объединения в одном месте всех федеральных полицейских органов МВД.
В их памяти витает призрак РСХА и гестапо. Именно поэтому руководители федеральных органов уголовной полиции и контрразведки (профессиональные полицейские) не имеют права отдавать директивные указания соответствующим земельным органам — только министр внутренних дел ФРГ (гражданское лицо) имеет на это право, да и то только в строго определенных в федеральном законе случаях.
6. По тем же причинам земельные органы уголовной полиции и контрразведки подчиняются лишь министру внутренних дел земли (также гражданскому лицу), чья партийная принадлежность далеко не всегда совпадает с партийной принадлежностью министра внутренних дел Германии.
В отличие от ФБР в США, федеральные органы уголовной полиции и охраны конституции ФРГ не имеют права проверки соответствующих земельных органов. Обычно к расследованию конкретных уголовных дел сотрудники БКА привлекаются только по просьбе земельных органов — ЛКА. В исключительных случаях, по прямому указанию МВД ФРГ, федерального прокурора или поручению судебного следователя, сотрудники БКА расследуют конкретное преступление, но в тесном контакте с криминальной полицией земли.
Сотрудники федеральных и земельных органов защиты конституции (БШФ и ЛШФ) вообще не имеют права расследования уголовных преступлений: после выявления оперативным путем фактов шпионажа или проявлений экстремизма, подготовки терактов и т.п., они передают материалы в соответствующий отдел БКА или ЛКА. Арест подозреваемых и расследование по данным фактам будут проводить сотрудники криминальной полиции федерации или земли.
7. С учетом вышесказанного, особого внимания заслуживает сложившаяся в ФРГ и очень эффективно действующая, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, система парламентского контроля за деятельностью органов полиции.
В составе профильного парламентского комитета, полномочия которою, кстати, весьма велики — вплоть до проведения независимых расследований по конкретным фактам, в обязательном порядке присутствуют представители парламентской оппозиции — их не может быть меньше в составе комитета, чем парламентариев — представителей правящей партии.
8. Единственной серьезной реформой СОВБ ФРГ, проведенной после объединения Германии, было расширение полномочий федеральной пограничной охраны в связи с передачей ей с 1 апреля 1992 г. функций и задач транспортной полиции.
Передача полномочий по обеспечению безопасности на объектах железнодорожного и авиакомплекса ФРГ от ликвидированной полиции министерства транспорта подразделениям федеральной пограничной охраны позволила не только резко улучшить правопорядок — за пять лет вдвое снизилась преступность на объектах транспорта, но и сократить почти вдвое численность личного состава полиции, обеспечивающего безопасность на транспорте, что в свою очередь позволило оборудовать новейшими техническими средствами связи, охраны и наблюдения аэропорты, вокзалы, подвижной состав поездов и электричек.
Все административные правонарушения и незначительные преступления, совершенные в условиях очевидности на транспорте, расследуются сотрудниками БГШ, а тяжкие преступления — сотрудниками ЛКА. Таким образом, немцы, давно понявшие порочность пресловутой полочной системы оценки эффективности деятельности полиции, придумали дополнительный и весьма оригинальный способ борьбы с укрытием преступлений на транспорте — фиксируются они федеральным полицейским органом, а расследуются земельными органами уголовной полиции.
9. Важную роль в обеспечении полицейских органов Германии необходимой информацией играет Служба внешней разведки ФРГ (БНД — Бундеснахрихтендинст). Ее роль и значение в информационном обеспечении всей полицейской системы страны серьезно возросли после событий 11 сентября 2001 г.
Вся информация, получаемая БНД за рубежом, в первую очередь антитеррористической направленности — в части касающейся, немедленно доводится до МВД, а им до БКА, БГШ и БШФ.
Кроме того, в настоящее время БНД самым активным образом работает с иностранцами и на территории ФРГ — одним из ее приоритетов является в данном случае выявление ячеек «Аль-Кайды» и других террористических организаций. Ведь, как выяснило ФБР уже в ходе расследования терактов 11 сентября 2001 г., трое из четырех пилотов-смертников до акции жили и учились в тамбурге.
10. Неуклонно повышается роль и значение вооруженных сил в обеспечении национальной безопасности ФРГ. Осенью 2006 г. в генеральном штабе вооруженных сил была подготовлена, а затем утверждена политическим руководством ФРГ так называемая «Белая книга» — новая доктрина безопасности Германии. В ней впервые перед бундесвером на официальном уровне ставятся задачи по борьбе с терроризмом (стр. 12 и 52 «Белой книги»): «Бундесвер должен использоваться в будущем, в том числе для борьбы с терроризмом...» и «...Политика безопасности должна охватывать географически отдаленные районы и страны, распространяющие организованную преступность и террор по всему миру».
То есть, по мнению стратегов генерального штаба, опасность должна подавляться не тогда, когда проникнет в страну, а в месте ее зарождения. Поэтому-то бундесвер и называется основным инструментом новой доктрины безопасности Германии, способным в любой точке мира защитить национальные интересы государства7См.: Сосновский А. «Белая книга» бундесвера // Московские Новости. 2006. № 35. С. 21..
Таким образом, после восстановления государственности в 1949 г., немцы сумели создать совершенно новую модель полицейской системы, эффективно работающую в условиях федеративного демократического правового государства с рыночной экономикой. Им удалось найти золотую середину в балансе сочетания принципов централизации и децентрализации при управлении всеми составными частями полицейского механизма страны.
О высокой степени эффективности созданной и функционирующей в настоящее время полицейской системы Германии, на наш взгляд, позволяют говорить три обстоятельства:
во-первых, несмотря на детально разработанную правовую базу, ни разу за все послевоенное время вооруженные силы ФРГ (в отличие от США, Великобритании, Франции, Италии, Испании) не применялись в помощь полиции для урегулирования внутренних кризисных ситуаций;
во-вторых, рост преступности в крупных городах ФРГ (в сельской местности преступность не растет) происходит лишь за счет иностранцев — турок, курдов, граждан СНГ (по данным федерального ведомства уголовной полиции, в настоящее время около четверти осужденных в ФРГ — бывшие граждане СССР, турки, вьетнамцы и курды)8См.: Московские Новости. 2007. № 28. С. 16.;
в-третьих, немцы сумели избежать на своей территории терактов, подобных происшедшим в США, Великобритании, Испании. При этом они никогда не заигрывали с радикальными исламистами, как англичане, а численность мусульманской общины, постоянно проживающей в ФРГ, у них ничуть не меньше, чем в Великобритании.
Являясь одним из ведущих государств Евросоюза, ФРГ динамично развивается без ущерба для своих демократических институтов, в чем немалая заслуга эффективно функционирующей полицейской системы Германии, обеспечивающей надежный контроль за преступностью во всех ее проявлениях.