Полицейская система демократического государства

Историко-правовые предпосылки возникновения правоохранительных институтов, входящих в полицейскую систему современного демократического государства. Принципы организации и деятельности полицейских систем различных видов

Любое государство (как политическая организация общества, которая распространяет свою власть на все население в пределах территории страны, издает юридически обязательные веления, обладает суверенитетом, а также специальным аппаратом управления и принуждения) для успешного решения возникающих перед ним задач обладает специальным механизмом. В различные эпохи развития человеческого общества механизм (аппарат) государства имел отличные друг от друга структуру и функции. Неуклонно продвигаясь по пути прогресса, человеческая цивилизация создавала такие государственные органы, которые в целом обеспечивали ее успешное и неуклонное развитие.

Функциональное и структурное разнообразие государственного механизма в различных странах позволило отечественным ученым-юристам и политологам выделить его наиболее общие и существенные признаки, характерные для абсолютного большинства государств прошлого и современности. «Государственный аппарат представляет собой систему органов, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции государства, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи», — считает профессор М.Н. Марченко¹Марченко М.Н., Байтин М.И., Керимов Д.А., Крылов Б.С., Мамут Л.С. Общая теория государства и права. Академический курс. 3-е изд. М., 2007. Т.1. С. 120..

По мнению профессора Л.И. Спиридонова, «под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции»²Спиридонов Л.И. Теория права и государства. СПб.. 2004. С. 212..

В юриспруденции термин «функции государства» применяется для обозначения основных направлений внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение.

В зависимости от специфики решаемых государством задач его функции делятся на внутренние и внешние. Внутренние функции государства подразделяются на регулятивные (регулирование общественных отношений внутри страны) и охранительные (охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка, его защита от противоправных посягательств).

Эти функции перманентно присущи любому государству на всем протяжении человеческой истории и реализуются они специально существующими в механизме государства правоприменительными органами.

Вне зависимости от формы устройства, правления и политического режима каждое государство в своем механизме имеет совокупность государственных органов, обеспечивающих его национальную безопасность. Они функционируют в составе государственного аппарата в тесной взаимосвязи, обусловленной специфическим характером возложенных на них задач, и в совокупности представляют из себя не что иное, как систему обеспечения национальной безопасности государства (СОНБ).

Термин «безопасность» является крайне сложным феноменом, поэтому данное понятие необходимо анализировать системно на основе комплексного подхода, что и сделано с акцентом на различные аспекты в научных трудах специализирующихся на данной проблеме отечественных и зарубежных ученых.

Итогом работы российских законодателей, политологов, социологов и юристов по данной проблеме в начале 90-х годов XX в. стало принятие 5 марта 1992 г. Закона «О безопасности», в котором отечественный законодатель впервые в своей новейшей истории дал определение безопасности: «Безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»³См.: Статья 1 Закона РФ от 5 марта 1999 № 2446-1 «О безопасности» (с изменениями от 25 июля 2006 г.)..

К. Дойч в своей книге « Политика и управление» определяет безопасность как «защищенность, обеспечение сохранности основных жизненных ценностей», А. Волферс считает, что безопасность это «отсутствие угроз приобретенным ценностям...», а известный французский юрист, специалист в области административного права Жорж Ведель утверждает, что безопасность это «деятельность, направленная на предупреждение опасности, угрожающей коллективу или частным лицам, начиная от предотвращения заговоров против безопасности государства и кончая предотвращением несчастных случаев»⁴Ж. Ведель. Административное право Франции. М., 1974. С. 466..

Важнейшей разновидностью общей категории безопасности выступает национальная безопасность. В Послании Президента России Федеральному Собранию «О национальной безопасности» дается следующее определение: «Национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства»⁵Послание Президента России Федеральному Собранию «О национальной безопасности» М., 1996. С. 3..

Как видим, по своему смысловому содержанию точки зрения отечественных и западных специалистов на понятие «безопасность» довольно близки и существенно не отличаются.

В соответствии с решаемыми задачами (защита национальных интересов от внешних и внутренних угроз) СОНБ имеет сложную структуру, представляющую из себя совокупность двух тесно взаимосвязанных систем более низкого уровня, обеспечивающих защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз извне и внутри страны.

Таким образом, СОНБ состоит из двух мощных по своему внутреннему содержанию и теснейшим образом взаимосвязанных подсистем, каждая из которых является сложной и в значительной степени самостоятельно действующей внутри СОНБ системой более низкого уровня — системой обеспечения внешней (СОВнеш. Б) и внутренней безопасности государства (СОВБ).

Важной особенностью функционирования СОНБ государства является присутствие нескольких одинаковых элементов (они универсальны практически для любой страны — это вооруженные силы, органы разведки, контрразведки, полиции) и их одновременная деятельность в рамках организационных структур как системы обеспечения внешней безопасности государства, так и системы обеспечения внутренней безопасности государства⁶ В настоящей работе под термином «полиция» мы, в соответствии с принятыми в 2002 г. Генеральной ассамблеей Интерпола «Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в полицейских органах и ведомствах», имеем в виду все государственные органы, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пределах государственных границ конкретной страны, вне зависимости от особенностей их наименования в отдельных государствах..

Значение этих элементов в каждой стране различно, но для всех современных государств характерна ведущая роль вооруженных сил и органов разведки в системе обеспечения внешней безопасности государства и вспомогательная, хотя и очень важная, в системе обеспечения внутренней безопасности страны. Органы полиции, наоборот, в системе обеспечения внутренней безопасности государства занимают ведущее положение, а в системе обеспечения внешней безопасности — вспомогательное.

Система обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) государства — это целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов (каждый из которых, являясь государственным институтом, представляет собой сложную подсистему, входящую в одну из ветвей органов государственной власти), вся деятельность которых подчинена достижению единой цели — своевременному устранению угроз внутренней безопасности государства и обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и общественных институтов, созданных в соответствии с Конституцией страны.

Ядро СОВБ, его основу, составляет полицейская система государства, действующая в системе исполнительных органов власти, которая наряду с органами законодательной и судебной власти и образует СОВБ страны. Таким образом, организационная структура СОВБ состоит из трех подсистем, каждая из которых является самостоятельной системой более низкого уровня, реализующей функции по обеспечению безопасности государства от внутренних угроз в соответствии с конституционным принципом разделения властей: законодательной, исполнительной (полицейской) и судебной.

Полицейская система государства — это совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных правоохранительных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз.

Элементами полицейской системы государства являются только те правоохранительные органы страны, которые осуществляют свою специфическую деятельность в рамках исполнительной ветви власти, в строгом соответствии с законодательством конкретного государства, где исчерпывающе четко определены их полномочия, задачи и обязанности.

Все правоохранительные органы, входящие в полицейскую систему современного демократического государства, обладают исключительными, то есть специфическими, в совокупности только им присущими отличительными чертами.

Во-первых, они являются структурными элементами системы органов исполнительной ветви власти государства.

Во-вторых, они являются самыми многочисленными в системе правоохранительных органов государства и имеют право насильственными методами заставить любое юридическое или физическое лицо выполнять принятые в установленном законом порядке решения органов государственной власти и местного самоуправления.

В-третьих, они являются силовыми гарантами существующей государственности и законности, так как только им законодательством страны предоставлено право применения оружия, специальных средств и техники при выполнении поставленных задач.

В-четвертых, только они, в соответствии с законодательством конкретной страны, обладают правом осуществления оперативно-розыскной, разведывательной и контрразведывательной деятельности на территории государства с использованием установленных на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие.

В-пятых, для сотрудников, проходящих службу в этих правоохранительных органах (а абсолютное их большинство имеет воинские или специальные звания, в отличие от всех остальных категорий государственных служащих), устанавливается особый порядок прохождения службы и служебных отношений, регламентированный специальным законодательством и отличный от службы в иных органах государства. Именно поэтому в отечественной, да и в зарубежной литературе в отношении полицейских сил государства давно и прочно утвердился термин «силовые структуры», а также «специальные службы».

В зависимости от исторических особенностей возникновения, становления и развития конкретного государства в его современной полицейской системе находятся различные по названию, но схожие по целям деятельности, методам, а также выполняемым задачам и функциям государственные правоохранительные институты: органы полиции, жандармерии, исполнения уголовного наказания (пенитенциарной системы), разведки и контрразведки, вооруженные силы страны. Все они в той или иной степени осуществляют полицейскую деятельность — охраняют правопорядок, то есть реализуют практически регулятивную и охранительную функции государства.

Однако необходимо отметить одно очень важное обстоятельство: степень участия различных элементов полицейской системы в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности существенно отличается.

В отличие от полиции, жандармерии и пенитенциарных органов (именно эти государственные правоохранительные институты составляют ядро полицейской системы любого современного государства), вооруженные силы страны и органы государственной безопасности (разведка и контрразведка в зависимости от структуры органов исполнительной власти конкретного государства могут организационно входить в оба вышеперечисленных элемента полицейской системы), являясь важной частью СОВБ страны и полицейской системы как ее составной части, все же большую часть своей деятельности по обеспечению национальной безопасности государства осуществляют в рамках системы обеспечения внешней безопасности страны. Их главная цель деятельности (особенно вооруженных сил) — защита суверенитета государства и его безопасности от внешних угроз.

Вооруженные силы демократического государства в его повседневной жизни в охране правопорядка практически не используются. Исключение из этого правила составляют страны, имеющие в составе своих полицейских сил особый их вид — жандармерию: Франция, Италия, Испания, Португалия, Бразилия, Турция и др.

Но при осложнении оперативной обстановки в сфере охраны правопорядка внутри государства картина резко меняется. В кризисных ситуациях любое самое демократическое государство (я не говорю уже о тоталитарных) немедленно использует вооруженные силы для нормализации обстановки в стране, но только делает это строго в рамках подробнейшим образом регламентированного законодательства, исключающего узурпацию власти со стороны военных.

Примеры из новейшей истории — очень любящая поучить всех демократии Великобритания. В ней 38 лет (!) длилась операция «Знамя»: с 1969 г. и по 1 августа 2007 г. в шести графствах одной из составных частей Соединенного Королевства — Северной Ирландии, на постоянной основе несли службу по охране общественного порядка вооруженные силы страны, в том числе элитные части воздушно-десантных войск, так как полиция собственными силами была не в состоянии обеспечить режим комендантского часа и предотвратить межконфессиональные столкновения между католиками и протестантами⁷См.: Брабан Е. Армия уходит из Ольстера // Московские новости. 2007. № 30. С. 5..

Во Франции в 1995 г. после серии террористических актов, в результате которых погибло 10 человек и около 200 получили ранения, был введен специально разработанный на случай чрезвычайных обстоятельств план «Вижипират». По этому плану патрулирование всех улиц крупных городов и станций метро, а также повсеместная проверка документов у населения осуществлялась совместными нарядами армии, полиции и жандармерии в течение четырех месяцев — до поимки руководителей и наиболее активных членов террористических групп. Части и подразделения регулярных вооруженных сил (в дополнение к силам и средствам полиции и жандармерии) широко использовались и во время проведения летом 1998 г. во Франции чемпионата мира по футболу⁸См.: ИТАР-ТАСС 28 сентября 1999 г. Компас № 38-39. С. 29-42..

В Соединенных Штатах вооруженные силы традиционно широко применяются при урегулировании кризисных ситуаций внутри страны. В частности, при подавлении массовых беспорядков в городе Лос-Анджелесе в 1992 г., кроме сил полиции, которых явно не хватало, самым активным образом использовалась полнокровная, заранее отмобилизованная дивизия Национальной гвардии и бригада морской пехоты — элитное соединение вооруженных сил США. В результате в течении нескольких суток порядок в городе был восстановлен, при этом свыше полусотни человек было убито, 2116 человек получили ранения⁹Попов И.М., Быков А.В.. Губанов А.В., Капкин А.В. Внутренние войска (структуры им подобные) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств (1945-1997 гг.). М., 1998. С. 13..

Автор специально достаточно подробно продемонстрировал примеры применения вооруженных сил в рамках национальной полицейской системы при решении внутригосударственных проблем в наиболее благополучных в экономическом отношении и известных своей приверженностью принципам демократии странах — США, Великобритании, Франции.

Дело в том, что в массовом российском общественном сознании (в значительной степени благодаря почти полностью подконтрольным олигархам в 1990-е годы средствам массовой информации, а именно олигархи были как никто заинтересованы в слабом государстве — иначе нельзя было бы безнаказанно воровать!) достаточно прочно утвердился в корне неверный и поэтому крайне опасный, в случае его непосредственной реализации в практической деятельности, тезис об абсолютной недопустимости в современном правовом государстве применения вооруженных сил внутри страны вне их прямого предназначения — защите государства от внешнего нападения со стороны любого агрессора.

На самом деле любое современное государство, имеющее в своем аппарате вооруженные силы, в серьезных кризисных ситуациях внутри страны их немедленно применяет.

Принципиальная разница лишь в том, что в отличие от тоталитарного в демократическом государстве применение вооруженных сил, как элемента его полицейской системы, при решении внутригосударственных задач носит чрезвычайный характер и детально регламентировано в законах страны, что практически исключает возможность захвата власти со стороны военных или иных политических сил антиконституционным путем.

Анализ законодательства США, Великобритании, Франции, Италии, Испании, ФРГ и Австрии (именно эти страны взяты в основу рассмотрения в настоящей работе) позволяет сделать вывод о подробной регламентации деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности в вышеупомянутых ведущих демократических державах мира в многочисленных законах и подзаконных нормативных правовых актах, а в Германии и Австрийской Республике еще и в конституциях этих государств.

Все вышесказанное имеет для нашей страны особое значение. Задача создания на демократических принципах эффективной правовой базы для успешного применения в условиях российских реалий частей и подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск и иных войсковых формирований по-прежнему актуальна и заставляет нас в современных условиях обращаться к опыту ведущих демократических держав мира с целью ознакомления с их практикой использования подобных элементов полицейской системы государства для эффективного решения похожих или даже аналогичных внутренних проблем¹⁰См.: Федеральный конституционный закон «О Чрезвычайном положении» № З-ФКЗ от 30 мая 2001 г. в редакции Федеральных конституционных законов от 30 июня 2003 г. № 2-ФКЗ, от 7 марта 2005 г. № 1-ФКЗ; Федеральный конституционный закон «О военном положении» № 1-ФКЗ от 30 января 2002 г..

При этом следует иметь в виду, что во многих странах мира с федеративной формой государственного устройства (а Россия, как известно, именно такое государство!) своевременное, конституционно-предусмотренное вмешательство федеральных властей в дела субъектов федерации, в том числе с широким использованием полиции, а также вооруженных сил, является чрезвычайным, но необходимым инструментом, обеспечивающим эффективное функционирование всего государственного механизма в условиях политического, экономического или социального кризиса, важнейшим фактором сохранения территориальной целостности страны.

Даже в таком богатом и политически стабильном государстве, как США, за последние 62 года (с 1945 по 2007 г.) федеральные власти 10 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации — губернаторов штатов, 5 раз — по инициативе президента США.

Являясь основой полицейской системы современного государства, его ядром, органы полиции эволюционировали и непрерывно совершенствовались по мере развития и прогресса человеческой цивилизации. Будучи неотъемлемой частью механизма любого государства с древнейших времен и по настоящее время, полиция, по совершенно точному определению Фридриха Энгельса, «так же стара, как и государство»¹¹Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. 2-е изд. Т. 21. С. 118..

В далекой древности, с самого момента образования государства, его охранительная функция, в том числе и функция охраны правопорядка, осуществлялась в основном армией (рать древнекрестьянской общины была вспомогательной). Именно армия была универсальным инструментом в арсенале древнего государства при его защите от внешних и внутренних угроз. Но по мере развития человеческой цивилизации непрерывно совершенствовалось само государство, как следствие, усложнялась структура его аппарата, непрерывно возрастала специализация государственных институтов.

В этих условиях в структуре государственного механизма появляется специальный орган, ответственный за выполнение решений центральных органов власти и обеспечение правопорядка в стране, — полиция¹²Сам термин «полиция» произошел от греческого слова «политейя» (полис-город) и первоначально означал городское (государственное) устройство. Но с конца XVI в. его начали употреблять во Франции в несколько ином смысле: под термином «Police» французы, а чуть позже немцы под термином «polizei», стали подразумевать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного благополучия и общественного порядка..

Вообще, начало возникновения полицейской науки принято связывать с трудами французского ученого Николя Де ля Мара (1639—1723), который впервые вычленил учение о полиции из общих воззрений на общество. Свои взгляды Де ля Map выразил в 1722 г. в первом научном труде о полиции — «Трактате о полиции», где предпринял попытку дать характеристику полицейской деятельности государства с позиций исторической науки и философии. Таким образом, он первым обратил внимание на науку о полиции как на самостоятельную отрасль юридических наук¹³См.: Беляева Л.И. Развитие науки о полиции в России. Труды Академии Управления МВД России. Страницы истории управления ОВД. № 0. 2006. С. 115..

Поэтому не случайно именно во Франции принят первый в мире полицейский устав. Это произошло в 1666 г. во время правления короля Людовика XIV. А в 1667 г. «король-солнце» учреждает должность генерального лейтенанта полиции (Lieutenant general de police), на которого возлагается обеспечение общественной безопасности в Париже¹⁴ См.: Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998. С. 50..

В распоряжении генерального лейтенанта полиции были сосредоточены мощные силы, которые обеспечивали правопорядок в столице и следили за соблюдением издаваемых законов, контролировали снабжение города продовольствием и торговлю на рынках, следили за соблюдением правил ношения оружия и чистотой улиц, боролись с пожарами и наводнениями, осуществляли проверку паспортного режима и выдачу паспортов. Весь Париж был разделен на кварталы, в каждом из которых действовали особые полицейские подразделения во главе с комиссарами полиции. Кроме полиции безопасности (ее функции вышеперечисленны), генеральному лейтенанту полиции подчинялась вся система (уже тогда довольно разветвленная!) политического сыска, осуществлявшая тайный контроль за потенциальными противниками короля и католической церкви.

Личные доклады королю и огромная власть, делегированная им. делали генерального лейтенанта полиции чрезвычайно важной фигурой во Франции периода абсолютизма. Ведь именно при Людовике XIV вошли в употребление открытые бланки, содержащие формальный приказ об аресте, подписанный королем. Достаточно было написать на бланке фамилию, и тот, кто ее носил, обрекался без суда на бессрочное тюремное заключение. При этом ни малейшего значения не имел вопрос о виновности. Достаточно было того, что власти находили арест необходимым.

Особо подчеркнем, что профессиональная полиция появляется во Франции (да и в других странах континентальной Европы: России, Пруссии, Австрии, Швеции) в эпоху абсолютизма. Не случайно именно этот этап развития феодального общества получил в историко-правовой науке определение «полицейского государства».

Абсолютные монархии называют полицейским государством не только потому, что именно в этот период создается профессиональная полиция, но и потому, что именно тогда государство путем всеобъемлющей регламентации и безграничного вмешательства в жизнь людей, грубого и прямого принуждения регулирует практически все сферы жизни общества, ничуть не заботясь о правах и свободах своих подданных. По образному, но весьма циничному выражению короля Пруссии Фридриха Великого (впрочем, очень точно отражающему взгляды монархов Европы того времени): «Народу, как больному ребенку, должно указывать, что ему следует есть и пить»¹⁵См.: Горожанин А.В. Государство и полиция. СПб., 2001. С. 39..

Историческое значение образования и деятельности полиции как самостоятельного государственного института в этот период заключается в том, что она явилась одним из мощных и эффективных инструментов в деле установления централизованной государственности в наиболее крупных странах континентальной Европы того времени: Франции, Австрии, Пруссии, России.

Проникая в самую глубину самостоятельных ячеек феодального общества эпохи абсолютизма, полиция несла и утверждала повсюду верховенство единой государственной власти. Но, подавив силой принуждения центробежные элементы Средневековья (периода феодальной раздробленности), европейская полиция эпохи полицейского государства не могла и не смогла предотвратить надвигавшиеся в результате классовых противоречий буржуазные революции.

«На исходе XVIII века в большинстве континентальных европейских стран, прежде всего во Франции, идея полицейского государства, явившаяся источником деспотизма, проявила свою неэффективность: всеобъемлющая полицейская забота о «безопасности и благосостоянии» негативно сказывалась на экономическом и политическом развитии. Импульсом к постабсолютистскому реформированию национальных полицейских систем послужили демократические установления Великой французской революции 1789 года, выраженные в известной Декларации прав человека и гражданина», — считает известный российский полицеист профессор А.В. Губанов¹⁶Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. М.: МАЭП. 1999. С. 13. В целом, разделяя точку зрения доктора юридических наук А.В. Губанова, считаем необходимым обратить внимание на одно важное обстоятельство. По нашему мнению, не столько республиканские идеи Великой французской революции (свободы, равенства, братства), сколько безжалостная оптимальность созданной в ходе революции полицейской системы французского государства, а она прошла чрезвычайно суровую проверку на эффективность в условиях военной интервенции со стороны Австрии и Пруссии, практически непрерывных наполеоновских войн, смен различных политических режимов (конституционная монархия Людовика XVI, жирондистский Конвент, якобинская диктатура, правительство Директории, времена консульства и империи Наполеона, реставрации Бурбонов) и доказала свою универсальность, побудила великие державы континентальной Европы того времени (а все они были по форме государственного правления неограниченными монархиями) пересмотреть структуру собственных полицейских сил..

Именно поэтому в рассматриваемый период исторического развития в полицейской системе государства в дополнение к полиции появляется новый элемент полицейских сил — жандармерия. Наряду с полицией, в целом ряде государств континентальной Европы и Латинской Америки, она и сегодня является ключевым звеном их полицейской системы¹⁷Слово «жандармерия» (франц. Gendarmerie) произошло от gensdarmes, буквальный перевод — люди оружия. В Средние века — род тяжелой кавалерии. Появился во Франции в XIII в., как род рыцарской королевской гвардии, с 1445 г. — отборные части дворянской тяжелой конницы, которые славились своей ударной силой. В XVI XVII вв. жандармы теряют свое боевое значение. Как вид полицейских сил жандармерия впервые создана в 1791 г. Исторической родиной жандармерии является Франция, а матерью Великая французская революция 1789 года. См.: Быков А.В. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств по обеспечению общественной безопасности. Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16 19..

Занимая в государственной структуре двойственное положение, вот уже в течение нескольких столетий жандармерия совмещает армейские функции с полицейскими, так как в рамках вооруженных сил она обладает значительной автономией. Дело в том, что являясь составной частью вооруженных сил (во Франции, Бразилии и Португалии) или родом сухопутных войск (в настоящее время в Италии, Испании, Турции, Аргентине, Чили и в некоторых других государствах) жандармерия предупреждает, пресекает и раскрывает преступления как в гражданской, так и в военной сфере. В настоящее время по поручениям судебных органов она наравне с полицией участвует в их расследовании, причем в отличие от гражданской полиции ее юрисдикция распространяется не только на города, но и на сельскую местность, а также на вооруженные силы страны.

16 мая 1805 г. Наполеон в одном из писем писал о жандармерии: «Это особая организация, какой нет ни в одной европейской стране... Речь идет о полугражданской, полувоенной системе надзора, действующей на всей территории и поставляющей самые точные сведения»¹⁸ Encyclopedic National de la Police. Paris, 1955. P. 434..

В 1830 г. французская жандармерия была распущена королем Людовиком — Филиппом и заменена на муниципальную гвардию. Причиной роспуска послужил тот факт, что она оказалась единственной силовой структурой в государстве, оставшейся верной королю Карлу X и оказавшей решительное сопротивление июльской революции 1830 г. В 1854 г. французский король Наполеон III восстановил этот государственный институт.

Влияние французского опыта оказалось огромным и в XIX веке его использовали: Австро-Венгрия, Пруссия, Россия (в 1827 г. император Николай I создал по французскому образцу корпус жандармов, который просуществовал с незначительными изменениями до 1917 г.), Испания (в 1844 г. создана Гражданская гвардия), Италия (в 1814 г. образован Корпус карабинеров, а в 1907 г. Корпус Финансовой гвардии)¹⁹См.: Быков А.В. Жандармерия западноевропейских государств. М.: ВНИИ МВД России, 1999. С. 13..

Как уже упоминалось, образцом организации этой модели для вышеперечисленных государств явился опыт Франции. Все остальные страны континента, взявшие на вооружение французский опыт строительства полицейской системы государства, творчески использовали его в собственных условиях.

«По иному обстояло дело в Великобритании. Доктрина «полицейского государства» не получила там распространения. Напротив, в Англии и Уэльсе (а позднее в Шотландии) интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и. соответственно, децентрализации полиции. Руководство и контроль за нею уже с XIV века были сосредоточены в руках «мировой» юстиции в лице местных судей — дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. Собственно же полицейские функции возлагались до начата XIX века непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников и обязан был год отслужить в качестве констебля»²⁰Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. МАЭП. М.. 1999. С. 12; Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974. С. 6..

Целиком и полностью разделяя вышеприведенное мнение одного из патриархов современной российской полицеистики — профессора Б.С. Крылова и его ученика, автора многих интересных трудов, посвященных полиции — профессора А. В. Губанова, с учетом важности причин, обусловивших особый, отличный от остальных государств Европы, путь полицейского строительства в Великобритании (он лег в основу создания полицейских систем таких государств, как США, Канады, Австралии), попробуем их проанализировать в контексте исторических и национальных особенностей возникновения, становления и развития английской государственности и ее правовых и государственных институтов.

По нашему мнению, причины, детерминировавшие сочетание централизованных и децентрализованных принципов, с преобладанием последних (в отличие от всех государств континентальной Европы) в организации и деятельности английской полиции, обусловившие ее своеобразное место в механизме этого островного государства следующие.

1. Ранняя централизация английского государства (в 1066 г. Англия завоевана нормандским герцогом Вильгельмом Завоевателем, при этом около 12% крестьян остались лично свободными) обеспечила отсутствие периода феодальной раздробленности. Поэтому не английская феодальная аристократия — бароны, а назначаемые королем во главе округов полицейские чиновники — шерифы осуществляли руководство местным управлением²¹ См.: Черниловский З.М. Всеобщая история государства и права. М.. 1995. С. 134; 135; 137..

Английское дворянство (в отличие от французского, германского, австрийского, российского) не имело налоговых и судебных привилегий — феодалы платили налоги наравне с другими категориями свободного населения и были подсудны в равной степени с последними одним и тем же судам²²См.: Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998. С. 44..

2. Сильная королевская власть сумела изначально установить высокий авторитет у судебных органов в государстве. Полиция сразу же подчиняется судебным органам. Уже в 1215 г. Великая хартия вольностей (Magna Charta) постановляет, что ни один свободный человек не может быть наказан в уголовном порядке без предварительного судебного разбирательства (первое практическое применение принципа презумпции невиновности).

Значение королевских судов, и без того не малое, было резко усилено реформами короля Генриха II (1154—1189 гг.), положившими начало суду с участием присяжных (сначала они выступали в качестве свидетелей, а с XV века (при короле Генрихе VII превращаются в судей). С 1360 г. мировые судьи (главным образом местные дворяне) осуществляют наряду с судебной деятельностью эффективный контроль за действиями местной полиции и ее главы — шерифа. Летом 1641 г. провозглашается независимость судей от короны и их несменяемость. В 1679 г. принят закон о гарантиях прав личности против неправосудных арестов (Habeas korpus act).

3. Особое развитие и значение получило местное самоуправление.

Уже к концу XIII века большая часть бурно развивающихся английских городов получила за денежный выкуп у короля право на самоуправление. В 1265 г. появляется парламент, а с 1295 г. он действует постоянно, причем горожане и дворянство заседают совместно в одной палате. Важным элементом местной власти (с конца XIV века, как уже упоминалось) становится мировая юстиция, осуществлявшая не только правосудие по гражданским и уголовным делам, но и руководство полицией. Вся деятельность местного самоуправления была бесплатной, что для королевской казны имело очень важное значение, так как именно в этот период основная масса английских крестьян становится лично свободными.

4. В своем историческом развитии Великобритания сумела избежать период «полицейского государства» — английский абсолютизм остался незавершенным: в стране продолжает существовать парламент, активно ограничивающий всесилие короля; сохраняется и активно развивается местное самоуправление; сухопутная армия остается немногочисленной, так как островное положение само по себе было важной гарантией безопасности.

5. Быстрыми темпами развивающиеся в недрах английского феодального общества капиталистические отношения, получившие свое логическое завершение в буржуазной революции 1648 года, обеспечили закрепление в законодательстве страны принципов, защищающих права и свободы личности от произвола дворянской аристократии. Все вышесказанное нашло отражение в принятых парламентом законах: 1679 г. (Хабеас корпус акт) и 1689 г. (Билль о правах), реально обеспечивших свободу слова и политической деятельности, совести и предпринимательства²³Все вышеперечисленные правовые акты, начиная с Великой хартии вольностей 1215 г., являются важной составной частью действующей исписанной Конституции Великобритании. См.: Вводную статью Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора Б.С. Крылова к Конституции Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Конституции государств Европы. М.: Норма, 2001. Т. I. С. 491-501.

.

Поэтому неудивительно, что именно в Великобритании Карл Маркс нашел себе надежное политическое убежище — ни в одной стране Европы того времени родоначальник марксизма не чувствовал себя в безопасности из-за возможных преследований со стороны властей, а политическая неангажированность и реальная независимость от правительства английских судов надежно гарантировали его от экстрадиции.

В первой четверти XIX века в Великобритании со всей очевидностью встал вопрос о необходимости завершения организационного оформления исторически сложившейся полицейской модели, что и было осуществлено благодаря усилиям секретаря по внутренним делам — «отца-основателя современной полицейской организации» Великобритании сэра Роберта Пила.

Именно Роберт Пил предпринял настойчивые усилия в продвижении идеи создания современной модели полиции в парламенте, завершившиеся принятием 19 июня 1829 г. закона, официально зарегистрированного как «Акт о столичной полиции 1829 года»²⁴См.: Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000. С. 15; 21..

В соответствии с ним до сих пор полиция Лондона подчиняется министру внутренних дел и, по мнению английского юриста Э. Поррита: «... столичная полиция является таким же имперским учреждением, как армия или флот. За управление ею отвечает перед парламентом министерство внутренних дел так же, как за управление армией или флотом отвечает военное или морское министерство. В противоположность другим большим городам, столичная полиция не подлежит никакому контролю муниципальной администрации»²⁵ Поррит Э. Современная Англия. М., 1997. С. 32..

Реформа Р. Пила получила свое дальнейшее развитие в законах, принятых английским парламентом в 1835 и 1856 ГГ., В соответствии с которыми полицейские органы в городах и графствах (за исключением Лондона) непосредственно подчинялись выбранным населением органам местного самоуправления, но при сохранении контроля за конечным результатом деятельности в руках МВД страны.

Этот контроль министр внутренних дел Великобритании осуществлял и осуществляет путем инспектирования территориальных полицейских формирований, назначений по представлениям местных органов самоуправления их руководящих должностных лиц, определением общих правил организации и несения полицейской службы на местах, а также хорошо продуманной и отлаженной системой их бюджетного софинансирования. Причем размер дотаций от центрального правительства на деятельность региональных полицейских органов не просто значителен — он имеет определяющее значение, так как составляет от 51 до 80% потребностей местной полиции, а его получение напрямую зависит от результатов ежегодного инспектирования²⁶См.: Князев В.В., Сазонова Н.И. Полицейские системы зарубежных государств. М., ВНИИ МВД России. 2004. С. 30..

Как справедливо отмечает профессор А.В. Губанов: «Названные акты по существу заложили основу системы управления полицейскими силами Великобритании, действующей по сей день».

Принципиальные положения реформы Роберта Пила следующие.

1. Полиция должна быть стабильной, эффективной и организованной, как военные институты.
2. Полиция должна быть подконтрольна правительству.
3. Отсутствие преступности является лучшим доказательством эффективности полиции.
4. Существенное внимание уделяется распространению информации о преступности.
5. Должное внимание должно уделяться развертыванию полицейского.
6. Самое существенное качество полицейского — это отличный характер, ибо спокойная, уверенная манера действий является более эффективной, чем насильственные действия.
7. Уважительное отношение к внешнему виду полицейских, ибо хороший внешний вид полицейского и его выправка способствуют установлению доброжелательных отношений с общественностью и отражают в определенной степени уровень профессионализма.
8. Должный отбор и подготовка подходящего персонала являются основой эффективности.
9. Департамент полиции должен располагаться в центре населенного пункта и быть доступным для населения.
10. Полицейские должны приниматься на службу через испытательный срок, что позволяет освобождаться от таких полицейских, которые по своим склонностям, характеру, отношению не могут служить в правоохранительных органах.

Таким образом, в отличие от стран континентальной Европы. где полицейская система сложилась на централизованной основе, в Великобритании полицейский аппарат развивался в тесной взаимосвязи и под непосредственным руководством местных органов самоуправления, но при сохранении инструментов контроля за конечным результатом деятельности полиции со стороны министра внутренних дел страны.

Анализ взглядов зарубежных специалистов на два различных подхода к организации полицейской деятельности в Европе позволяет выделить любопытную точку зрения американского исследователя Фосдика и англичанина Рейтса на отличительные характеристики английской полицейской модели.

По их мнению, которое разделяет отечественный ученый — профессор И.А. Горшенева, «в соответствии с этой моделью полиция является органом государства, организованным в соответствии с требованиями данного государства и воплощая нечто вроде саморегулирующейся организации со сведенным до минимума применением силы. Это и отличает ее от европейской, или континентальной (прежде всего французской), модели, где функционирование полицейского аппарата связано главным образом с решением задач государственной власти, то есть проблемами государственного строительства и управления.

В этих странах, в отличие от Англии, полицейской функции придается гораздо более насильственный и принудительный характер. Следуя в таком, несколько этническом, направлении, можно противопоставить английскую модель «народной полиции» модели континентальной (государственной) полиции, где основная ее функция заключается в исполнении воли власти»²⁷Горшенёва И.А. Полиция в механизме современного демократического государства. М.. 2004. С. 42.. По нашему мнению, приведенная точка зрения хотя и отличается оригинальностью, но далеко не бесспорна, так как голый «этнический» подход при оценке функционирования полицейского аппарата в условиях деятельности различных моделей полицейских систем способен лишь увести нас в сторону.

Противопоставление «английской модели «народной полиции» модели континентальной (государственной) полиции, где основная ее функция заключается в исполнении воли власти» по критерию сведенного до минимума применения силы вряд ли можно признать обоснованным и объективным.

Во-первых, особенности ментальности американца Фосдика и британца Рейтса таковы, что у них все лучшее, в том числе и «народность» полиции.

Во-вторых, английская полиция, так же как и любая другая, «исполняет волю власти», в том числе и принудительно, так как сама природа полицейской деятельности предполагает в необходимых случаях применение насилия полицией при выполнении решений органов государственной власти вне зависимости от ее национальной принадлежности.

И абсолютно прав был профессор В.М. Гессен, когда говорил, что «под полицейской деятельностью... мы понимаем... определенный род государственной деятельности, направленный на поддержание безопасности и порядка, связанный с применением принудительной власти»²⁸Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб.. 1902. С. 21..

А вот степень принуждения или применения силы со стороны полиции зависит не от модели полицейской системы государства, а от конкретной исторической ситуации в той или иной стране и от формы ее политического режима. По чрезвычайно меткому и образному выражению Д. Бейли: «Полиция и политическая система общества не могут быть разделены, как лезвие ножа и его острие».

По нашему мнению, сложившаяся в первой четверти XIX века и существующая поныне полицейская система континентальных европейских государств выполняла и продолжает выполнять в необходимых случаях роль железного кулака при реализации государственной политики. В Великобритании этот же железный кулак завернули в бархатную перчатку местного самоуправления, да еще подперли армейским штыком. Вот и вся разница! Отлично вышколенный, хорошо оплачиваемый и опирающийся на достаточно суровые законы английский полицейский (так же как и его французский, немецкий, испанский, итальянский, американский собрат) спуску правонарушителю не даст.

И если преступность в Великобритании была и находится под надежным контролем, то объяснение этому следует искать не столько в особой «народности английской полиции», которая якобы «с минимальным насилием решает поставленные органами государственной власти задачи», сколько в сильной руке, уверенно держащей полицейскую дубинку, и армейском штыке, всегда готовом прийти на помощь.

Ярким подтверждением вышесказанного является тот факт, что лишь 1 августа 2007 г. закончилась военно-полицейская операция «Знамя» (Banner) в Северной Ирландии — 38 лет (!) британские военные отвечали за обеспечение правопорядка и безопасности во всех шести графствах провинции. Только с 1 августа 2007 г. ответственность за безопасность в провинции перешла от армии к полиции, но 5000 отборных военнослужащих оставлены в Северной Ирландии на случаи возможных осложнений. И это при том, что по соглашению Страстной пятницы, заключенному еще в 1998 г. (!), ИРА прекращала вооруженную борьбу.

Элитные части воздушно-десантных войск были введены в Ольстер еще в 1969 г., именно тогда начались массовые беспорядки между католиками, желавшими присоединения к Ирландии, и протестантами, не желавшими этого. В 1970-е годы, когда активность террористической Ирландской республиканской армии (ИРА) была особенно велика, численность только британской армии в Северной Ирландии достигала 30 000 человек, и это не считая полиции, которая также была усилена.

За время этой самой длительной военно-полицейской операции на территории Великобритании только вооруженные силы (не считая полицию) потеряли убитыми 763 человека и свыше 6000 ранеными. С противоположной стороны погибло более 300 членов ИРА и более 10 000 человек было арестовано по подозрению в терроризме.

С момента привлечения вооруженных сил к урегулированию кризиса в Северной Ирландии им ставились не только задачи физической охраны наиболее важных объектов, поддержания комендантского часа или силовой поддержки полицейских мероприятий. Армия непосредственно участвовала в акциях по уничтожению сепаратистов и разгрому их формирований, ликвидации баз и складов с оружием, причем не только на территории Великобритании, но и на территории суверенной Ирландии, что приводило к неоднократным громким дипломатическим скандалам (по личному распоряжению премьер-министра Великобритании Г. Вильсона элита воздушно- десантных войск — спецподразделение САС (SAS — аналог нашей «Альфы») несколько раз использовалось в рейдах через границу с Ирландией для захвата или ликвидации боевиков ИРА, минирования складов оружия и боеприпасов на территории сопредельного государства без ведома его руководства)²⁹См.: Возженников Л.В., Выборное М.А., Поляков К.И. Международный терроризм. М.: РАГС, 2005. С. 375-377..

Кроме того, военнослужащие подразделений военной разведки за все время конфликта действовали как оперативные работники полиции: входили в негласный контакт с сепаратистами, проникали в их структуры, организовывали и проводили сложные оперативные мероприятия, в том числе и так называемого провокационного характера (законодательство Великобритании это позволяет — англичане считают, что острота борьбы дает право провоцировать боевиков на террористические акции, причем сотрудники полиции и военнослужащие за подобные вещи к ответственности не привлекаются, что позволяет избежать многочисленных процессуальных трудностей и быстро действовать на основании оперативной информации для ее активной реализации).

Самым широким образом в отношении сепаратистов за все время конфликта и полицейскими и военнослужащими использовался метод «убит при сопротивлении аресту» причем не только на территории Северной Ирландии. В 1988 г. военнослужащими САС в Гибралтаре были убиты три безоружных члена ИРА. Европейский суд по правам человека в Страсбурге в сентябре 1995 г. вынес вердикт, в котором указанная акция расценивается как убийство по политическим мотивам. Дело в том, что судом было установлено, что перед операцией военнослужащих группы САС инструктировали высокопоставленные сотрудники английской службы безопасности (МИ—5).

Какое уж тут «сведенное до минимума применение силы», отличающее английскую модель полицейской системы от континентальной! Поэтому, на наш взгляд, нет никаких видимых причин считать, что в континентальных европейских странах «в отличие от Англии полицейской функции придается гораздо более насильственный и принудительный характер».

Анализируя различные виды систем обеспечения внутренней безопасности, следует иметь в виду, что любая модель полицейской системы государства (и английская модель здесь вовсе не исключение) возникает и развивается под воздействием большого количества факторов в конкретных исторических условиях отдельно взятой страны, а значит, несмотря на общие закономерности и принципы организации и функционирования, сугубо индивидуальна и имеет как свои достоинства, так и недостатки.

Безусловно, подчиненность британской полиции органам местного самоуправления приближает ее к населению, позволяет лучше понимать его особенности и учитывать их в процессе правоохранительной деятельности. В этом несомненный плюс английской полицейской модели. Но в этом же и ее минус — региональные интересы и общенациональные далеко не всегда совпадают, и в этом случае полиция становится заложником конфликта интересов центральных и региональных властей.

Выйдя из недр феодального общества, организационно оформившись в самостоятельный элемент государственного механизма в эпоху полицейского государства, полиция (в настоящей работе под термином полиция мы, в соответствии с принятыми в 2002 г. Генеральной ассамблеей Интерпола «Всеобщими стандартами борьбы с коррупцией в полицейских органах и ведомствах», имеем в виду все элементы полицейской системы, то есть государственные органы, на которые возложена ответственность за охрану правопорядка в пределах государственных границ) развивалась и эволюционировала вместе с последним. Она прошла довольно тернистый путь от карательного органа, защищающего в первую очередь привилегии феодального дворянства и духовенства, до правоохранительного института эпохи правового государства, действующего на основе закона и в интересах всех законопослушных граждан.

По нашим наблюдениям, первым в современной научной литературе обратил внимание на заслуги полицейского государства в процессе становления и развития государства правового профессор К.С. Бельский.

«Полицейское государство в публицистической и историко-правовой литературе, прежде всего в литературе либерального направления, принято критиковать за самовластие, произвол и злоупотребление властью. Однако непредвзятый взгляд на полицейское государство, под которым, как правило, понимают абсолютную монархию XVII—XIX веков, возникшую в Западной Европе и России, показывает, что без такого государства, без его функционирования на определенном историческом этапе, так называемое правовое государство не могло бы состояться. Полицейское государство за период своего существования подготовило правовую и технико-юридическую базу для правового государства. Одним из элементов этой базы был технико-юридический инструментарий, с помощью которого полицейское государство смогло обеспечить общественную и личную безопасность своих подданных, создать для каждого собственника и предпринимателя условия легитимного пользования своей собственностью»³⁰Бельский К.С. Полиция и правовое государство. Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию профессора А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России. 2005. С. 356-357..

«...Важнейшим результатом деятельности полицейского государства было то, что оно, в отличие от феодального, создало механизмы власти, которые обеспечивали безопасность подданных (граждан), «всех и каждого». Именно полицейское государство при всех своих минусах хорошо осознавало основное назначение любого государства: в первую очередь осуществлять охрану жизни своих подданных, их собственности, а также других объектов, имеющих важное значение для общества и самого государства.

Другая важная заслуга полицейского государства заключалась в том, что оно, в отличие от феодального, смогло, во-первых, с помощью разрешительной системы с ее технико-юридическим инвентарем (государственная регистрация, лицензирование, выдача патентов и т.д.) создать цивилизованную основу для использования каждым собственником своего имущества, а во-вторых, создать условия для законного и безопасного пользования этим имуществом. В условиях незащищенности прав собственности предпринимательская деятельность не может быть эффективной, а у владельцев собственности не будет стимулов к ее эффективному использованию.

Представляется, что история XVII — первой половины XIX веков показывает, как в большинстве стран Западной Европы и России государство абсолютной (самодержавной) монархии, называемое часто полицейским, медленно, но неуклонно двигалось в сторону превращения в правовое. Благодаря гипертрофии полицейской деятельности с ее достаточно широкой обоймой специфических методов полицейское государство (Людовика XIV во Франции. Фридриха II в Пруссии, Николая I в России) подвергает все слои населения муштре законопослушания и после длительной воспитательной работы постепенно становится правовым, которое не утрачивает полицейских функций, продолжающих играть важную, но уже вспомогательную роль. Не впадая в преувеличение, можно утверждать, что наличие эффективно действующей полицейской системы, обеспечивающей реализацию прав граждан на жизнь и собственность, является одним из основных признаков правового государства».

Вышеприведенная точка зрения известного российского ученого-административиста профессора К.С. Бельского интересна и не стандартна. Она позволяет лучше понять отдельные закономерности возникновения правового государства и одновременно централизованной модели его полицейской системы в континентальных странах Западной Европы.

Но в результате особенностей исторического развития в Великобритании абсолютизм остался незавершенным, а США вообще не знали эпохи полицейского государства. Тем не менее, а точнее, во многом благодаря этому, эти страны не только не отстали, а обогнали в своем историческом развитии (в XVIII — XIX в.) все остальные государства мира. Ведь раннее развитие буржуазных отношений сопровождалось отменой всех сословных ограничений, реальной независимостью судебных органов, развитием инициативы у населения (заметим, свободного населения) и появлением (причем массовым появлением) собственника. А собственник, пусть даже и мелкий, всегда будет активно помогать государственным органам в борьбе с преступностью.

На наш взгляд, именно эти факторы явились определяющими при создании национальных полицейских систем Великобритании и США, именно поэтому они создавались, развивались и в настоящее время функционируют на несколько иных организационных принципах, отличных от принципов организации деятельности полицейских систем таких континентальных европейских государств, как Франция, Италия, Испания, Португалия, Швеция, Дания, Норвегия.

Таким образом, уже в первой четверти XIX века организационно оформились и в дальнейшем успешно развивались и совершенствовались три основные модели (причем ни одна из них не является абсолютной) полицейской системы государства.

1. Централизованная (континентальная) — яркими представителями которой в настоящее время являются Франция, Италия, Испания. Португалия, Швеция. Норвегия, Дания, Израиль, Китай и др.
2. Децентрализованная (фрагментарная) — ее классическими представителями сегодня являются США. Канада, Австралия.
3. Интегрированная (смешанная) — представителями данной модели в настоящее время являются Великобритания. Япония, ФРГ, Австрия.

Процесс эволюции различных моделей полицейской системы неотделим от процесса эволюции самого государства, которое, став правовым, как правило, сохранило неизменными принципы организации, но наполнило деятельность различных элементов полицейской системы новым содержанием — в соответствии со своими новыми принципами: верховенства закона во всех сферах общественной жизни, взаимной ответственности перед законом органов государства и гражданина, особой защиты неотчуждаемых прав и свобод человека, независимости судебной системы, равенства всех граждан перед законом, свободы совести, слова, шествий, митингов и собраний.

Мы не случайно оговорились — «как правило». Дело в том, что из всех рассматриваемых ведущих демократических государств, а только их полицейские системы анализируются в настоящей работе, лишь Австрия, Германия и Япония после Второй мировой войны изменили модели национальных полицейских систем — перешли от централизованной модели на интегрированную (смешанную).

Смене моделей полицейской системы в этих странах предшествовала их оккупация войсками союзников в 1945 г., демонтаж всей тоталитарной политической системы и принятие новых демократических конституций. Причем в своих Основных законах Германия и Австрия подробнейшим образом регламентировали нормы чрезвычайного законодательства³¹В отличие от всех остальных рассматриваемых в настоящей работе демократических стран (США, Великобритании. Франции, Италии, Испании), в ФРГ и Австрийской Республике правовой инструментарий, регламентирующий действия всех элементов полицейской системы государства в особых условиях, детально изложен в конституциях этих государств. .

Все остальные государства совершенствовали свои полицейские системы в рамках уже исторически сложившихся и организационно оформившихся к началу XX века моделей.

По причине существования индивидуальных различий между демократическими странами в мире, место и роль их полицейских сил в системе органов исполнительной власти государства, а также их структура варьируются соответственно. То, что некоторые страны избегают, боясь стать «полицейским государством», другими рассматривается как соответствие демократическим принципам; тем не менее, в основе построения полицейских систем многих государств лежат сходные точки зрения, организационно-правовые принципы, одинаковые взгляды на функции госструктур, а также характер их применения в случае обострения ситуации в стране.

Но для всех стран без исключения характерен постоянный, настойчивый и непрерывный поиск оптимальной структуры полицейской системы, адекватно реагирующей на новые вызовы, которые встают перед демократическим государством в XXI веке. Попытка проанализировать эти особенности (правовые, организационные, кадровой деятельности) в рамках исторически сложившихся основных моделей полицейской системы государства и предпринята в последующих главах настоящей работы.