Городские Советы
К началу исследуемого периода городские Советы, старейшие советские учреждения, во многом утратили позиции органов городской власти, завоеванные в годы революции. С одной стороны, это выражалось во включении городов в сферу административного воздействия губернского и уездного управления, а с другой стороны, - в формировании достаточно независимых от городских Советов, структурно и организационно не связанных с ними, коммунальных отделов, которые, в свою очередь, входили в аппарат губернских или уездных исполкомов. Не случайно 1920 г. назывался «годом наибольшего замирания городских Советов»1Михайлов Г. Городские Советы // Энциклопедия государства и права T. 1. М, 1925 С. 641.. Основная причина такого положения справедливо усматривалась в особенностях возникновения и деятельности городских Советов в революционный период. Отмечалось, что они изначально формировались как органы политического контроля за деятельностью всех правительственных учреждений и местного самоуправления, как органы политической агитации и организации рабочих, солдатских и крестьянских масс, и почти не выполняли никаких муниципальных функций.
Когда после окончания гражданской войны именно муниципальные функции, нацеленные на поддержку местной хозяйственной инициативы, восстановление и реконструкцию пострадавшей в период революций и войн городской инфраструктуры, приобрели важнейшее значение, городские Советы, не обладавшие опытом такой работы, не смогли осуществлять их должным образом. В этих условиях признается целесообразным не укреплять исполнительный аппарат городских Советов, а объединить его с соответствующими структурами уездного или губернского управления. Например, такие решения были приняты первым Омским губернским съездом Советом, уездным съездом Советом и общим собранием городского Совета в сентябре 1920 г. Городской исполком распускался, а его функции передавались губернскому исполкому. Объявлялось, что президиум губисполкома является одновременно и президиумом городского Совета, а сам исполком является одновременно исполнительным органом губернского съезда Советов и Омского городского Совета.
Законодательство этого времени определяло городские Советы как представительные учреждения, выражающие интересы городского сообщества. В специальных актах - «Об организации городских Советов рабочих и красноармейских депутатов» и «О работе городских Советов» выдвигались задачи повсеместной организации и восстановления городских Советов, достижения регулярности в их деятельности, расширения связи с трудящими массами. Недостатком цитируемых документов можно считать их декларативный характер, сохранение революционной риторики. Принятые до перехода к нэпу, они, как считали еще исследователи 1920-х гг., слабо соответствовали новым условиям.
В период нэпа на развитие местного советского управления стали воздействовать новые факторы Децентрализация власти потребовала перераспределения властных полномочий между республиканским аппаратом и местными учреждениями. В 1922 г. были изданы положения о многих наркоматах, где описывались и их местные подведомственные органы. В этом же году принимаются положения о Советах, съездах Советов и исполнительных комитетах всех уровней, регламентирующие многие отношения, связанные с организацией местного советского управления и полномочиями его учреждений. Особое внимание уделяется органам, осуществляющим хозяйственные, финансовые функции что прослеживается, например, в законодательных актах, посвященных имущественным, финансовым правам местных Советов
С внедрением местных бюджетов, на содержание которых переводились некоторые подразделения местного аппарата, оптимизация административной структуры приобрела особую актуальность. Важным фактором в условиях нэпа являлось не столько упрощение административного аппарата, достигаемое за счет уменьшения общего числа структурных подразделений, сколько «специализация» сохранившихся или вновь создаваемых подразделений, достигаемая путем строгой регламентации их компетенции. Среди иерархии местных учреждений первоочередное внимание уделялось укреплению губернских органов, в то время как действующие на уровне поселений городские и сельские Советы относились к второстепенным учреждениям.
«Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа» от 26 января 1922 г. подтвердило ограничение самодеятельности городских Советов и их организационную подчиненность губернским и уездным органам. Положение, как писалось в «Энциклопедии местного управления и хозяйства», отражало, во-первых, намерение государства «по возможности концентрировать власть, в связи с усложнением деятельности государственного аппарата, особенно в начальный период новой экономической политики», и. во-вторых, стремление «к возможному сокращению и упрощению госаппарата». Документ сохранил все недостатки законодательства предшествующего периода, поэтому справедливо подчеркивалось, что оно отводило горсоветам важную, но одностороннюю роль как органам исключительно политическим2Кожинов И. Горсоветы и организация коммунального хозяйства в опытных округах // Коммунальное дело. 1930. № 2. С. 29..
Горсоветы не получили бюджетных прав, не избирали собственные президиумы и исполнительные комитеты и даже не имели своего технического рабочего аппарата. Считалось, что в качестве президиума горсовета выступает президиум соответствующего исполкома, а управление городским хозяйством и имуществом, оперативное разрешение всех возникающих городских проблем остается в ведении отдела коммунального (местного) хозяйства губернского или уездного исполкома. Хотя за городским советом закреплялось право заслушивать и оценивать отчеты заведующих этих отделов, но к отчетам уже прилагалось заранее составленное заключение президиума исполкома. Таким образом, городские Советы оказались включены в систему органов местной власти, сформированных в пределах административно-территориальных единиц. Такое положение оставалось и после начала районирования, образования Северо-Кавказского края и Уральской области, перехода к окружному делению. Даже горсовет краевого центра не имел своего исполкома, причем его функции выполнял окружной, а не краевой исполком.
В Положении 1922 г. компетенция городских Советов определялась очень широко, но она включала явно устаревшие сферы (охрану революционного порядка регулирование продовольственных вопросов), и в то же время отсутствовали конкретно сформулированные полномочия, касающиеся коммунального хозяйства благоустройства жилищного дела и т.д. Кроме того, статьи, описывающие компетенцию городских Советов, были сформулированы настолько декларативно и расплывчато, что их реализация зависела от способности городских депутатов найти понимание и поддержку в губернском или уездном исполкоме.
Серьезным недостатком Положения стало то обстоятельство, что оно не соотносилось с действующими положениями об уездных и губернских органах власти, принятыми практически одновременно с ним в 1922 г. Согласно этим актам разрешение всех вопросов городского хозяйства и благоустройства находилось в ведении соответствующих отделов их исполкомов. Причем ни в одном из трех цитируемых законов даже не затрагивались проблемы разграничения полномочий и размежевания сфер деятельности городских Советов, с одной стороны, и уездных и губернских исполкомов - с другой.
Справедливой представляется оценка Положения о городских Советах 1922 г., что оно противоречило Конституции, в которой провозглашалось полновластие местных Советов, не являлось вполне удовлетворительным даже для своего времени, и очень скоро оказалось совершенно непригодным устарелым и расходящимся с новейшим законодательством и практикой3Ананов И. Обзор действующего положения о городских Советах // Советское право. 1925. № 1. С. 66, 69..
Политика, направленная на углубление нэпа, носила многоаспектный характер и включала в качестве одного из элементов развитие децентрализации в структурирование публичной власти. Важным элементом децентрализации являлось создание эффективной администрации на низовом уровне с передачей ей всех полномочий по решению вопросов местного значения. В конкретных условиях 1920-х гг. создание основных центров местного управления с явно выраженным самоуправленческим началом планировалось в городах, в укрупненных волостях и во вновь создаваемых районах. В наибольшей степени провозглашенная политика «нового курса» и «оживления Советов» ориентировалась на обеспечение имущественных, финансовых, административных и нормотворческих полномочий волостных (районных) исполкомов, законодательное закрепление гарантий их реализации
Можно считать, что центром выработки новой политической стратегии стало Совещание по советскому строительству при ЦИК СССР, созданное в конце 1924 г. Совещание отличалось представительным составом, поскольку в его работе была задействована практически вся партийно-государственная элита страны, а в комиссиях и сессиях (то есть расширенных заседаниях) принимали участие многие местные работники. В рамках Совещания создавались отдельные комиссии. Так, 7 января 1925 г. приступила к работе Комиссия по административно-хозяйственным функциям городских Советов. Разнообразные вопросы, касающиеся отдельных сторон городского управления, рассматривались и непосредственно на ее заседаниях, и в отдельных подкомиссиях или секциях. Так, была организована специальная секция, занимавшая изучением структурных подразделений городского совета - Пленума и секций.
Под эгидой Совещания было осуществлено анкетное обследование около 50 горсоветов различных типов, где ставились такие вопросы, как явка избирателей на выборы, регулярность проведения пленумов городских Советов и тематика заседаний, наличие секций и характер их деятельности. Большую работу провела комиссия по административно-хозяйственным функциям городских Советов. Она изучила материалы анкет, присланных из 15 губернских и 11 уездных городов. Не занимаясь самостоятельно разработкой законопроектов, Комиссия сформулировала несколько итоговых тезисов, обозначивших наиболее болезненные проблемы в организации и деятельности городских Советов. В их число попали вопросы об исполнительных органах городских Советов, о предоставлении им административных прав, о выделении городского бюджета, о разработке и издании положений о коммунальном и жилищном хозяйстве, о земельных распорядках в городах и т.д.
Систематизированные предложения были представлены в виде Положения об основных началах деятельности и организации городских Советов. Согласно документу городской Совет сосредоточивал законодательно-исполнительные функции в отношении учреждений и организаций, находящихся на городском бюджете и имеющих исключительно городское значение, а в отношении иных структур, располагающихся и действующих в пределах городской черты, ограничивался контрольно-совещательными полномочиями. В пределах своей компетенции городской Совет мог издавать обязательные постановления. Ему предоставлялся статус юридического лица, который порождал комплекс имущественных и бюджетных прав, в частности возможность заключать займы, организовывать коммунальные банки.
При городском Совете в качестве обязательных создавалось пять секций: городского хозяйства, финансово-бюджетная, народного образования здравоохранения и административная. На местах этот список мог дополняться и расширяться.
Рабочим органом городского Совета планировался избираемый нм президиум, состав которого через съезд Советов вводился в состав соответствующего исполкома и его президиума. Деятельность городского Совета и президиума в таком случае велась бы через объединенный аппарат отделов исполкома, в каждом из которых выделялись городское делопроизводство или специальный подотдел. Местные работники, некоторые сотрудники центральных учреждений, юридическая общественность высказывали идеи о целесообразности создания городского исполкома. В частности, такие мнения преобладали во время обсуждения законопроектов об организации городской власти в Институте советского права.
Позиция мест в отношении готовящихся преобразований хорошо прослеживается в содержании поступивших письменных проектов, а также устных выступлений местных руководителей, участвовавших в Совещании по советскому строительству. Количество материалов, составленных непосредственно депутатами городских Советов, было невелико, что подтверждает неразвитость и слабость городского управления. Большинство предложений исходило от работников губернских учреждений, поэтому закономерно, что они не обозначили явного стремления к обособлению городского управления и городского хозяйства, хотя и не страдали их специфику. Например, Новгородский губернский исполком предлагал исключить из своей структуры коммунальный отдел и подчинить его непосредственно горсовету. В проекте из Верхнеудинска также предполагалось выделение из губернского исполкома отдела местного хозяйства, создание городского бюджета, который обслуживал бы коммунальные нужды.
Материалы, предварительно подготовленные в комиссиях, стали предметом обсуждения на второй сессии Совещания, состоявшегося в начале апреля 1925 г. Можно согласиться с выводом, что намеченные тогда принципы, пути и методы реформирования городского управления легли в основу Положения о городских Советах, принятого 2-й сессией ВЦИК XII созыва 24 октября 1925 г. Положение вновь подтвердило необходимость образования городских Советов во всех городах и рабочих поселках, но в мелких поселениях, по решению ЦИК автономных республик, исполнительных комитетов областей, краев и республик, с утверждения ВЦИК, вместо них могли создаваться сельские Советы.
Новый подход к организации городской власти проявился в допущении районных Советов в крупных городах (с населением свыше 50 тыс.), что обосновывалось стремлением приблизить государственный аппарат к населению. Но городской Совет не мог их образовывать самостоятельно, его решение требовало одобрения вышестоящего исполкома, а затем утверждения Президиума ВЦИК. В 1929 г. в Положение о городских Советах был внесен ряд изменений, которые касались и вопроса об организации районных Советов. Наиболее важным новшеством являлось повышение численности жителей, необходимой для образования районного Совета, до 100 тыс. человек, хотя допускались исключения. Зато по новому закону для учреждения районных Советов не требовалось решения Президиума ВЦИК, а было достаточно постановления горсовета и его одобрения вышестоящим губернским исполкомом. Порядок организации и описание компетенции районных Советов регламентировала специальная инструкция, которой придавалась сила закона.
В Положении о городских Советах 1925 г. закреплялась структура городского Совета, определялась компетенция пленума как общего собрания депутатов. Первый пленум вновь избранного Совета созывался в срок, установленный планом перевыборов. Его открывал председатель прежнего Совета. На этом заседают избирался новый председатель Совета, президиум, мандатная комиссия (создавалась для учета депутатов и проверки законности их избрания), заслушивался отчет избирательной комиссии. В последующем пленарные заседания созывались президиумом Совета, их рекомендовалось проводить не реже одного раза в месяц. Допускался созыв внеочередного пленума. В юридической литературе 1920-х гг. неоднократно отмечалась нецелесообразность столь частых проведений заседаний Пленума, доказывалась рациональность увеличения перерывов между ними. Такие предложения были тем более обоснованны, что на пленумы рекомендовалось приглашать представителей профсоюзов, делегатов женских собраний, которые получали право совещательного голоса, а сами заседания делать максимально открытыми и проводить их на фабриках, заводах, в клубах.
Пленум, как общее собрание депутатов, обладал значительными полномочиями. Именно он утверждал городской бюджет и отчет об его исполнении, давал санкции на заключение займов, решал вопросы, касающиеся организации городского управления, в том числе определял внутреннюю структуру Совета (устанавливал число секций, предметы их ведения, распределял депутатов по секциям), избирал делегатов на съезды Советов, планировал всю работу городского Совета, заслушивал отчеты ответственных лиц.
Положение по-новому решало вопрос об исполнительном аппарате городского Совета Депутаты избирали председателя и формировали президиум численностью не более 11 человек. В крупных городах количество членов президиума увеличивалось. Президиумы городских Советов в перерывах между заседаниями пленумов объявлялись высшим органом власти на территории города и поселка.
Право на создание исполнительных комитетов сохранялось только за городскими Советами заштатных городов и поселков, то есть которые не являлись центрами административно-территориальных единиц. Численность такого городского исполкома не могла превышать 7 человек, а президиума - 3 человек. При необходимости здесь могли образовываться и отделы исполкома. Исполком обладал полномочиями городской власти в перерывах между пленумами. Президиум городского Совета или исполнительный комитет отчитывался о своей работе перед пленумом горсовета не реже 1 раза в полугодие.
Для городов, являвшихся административными центрами, создание самостоятельных исполнительных органов признавалось нецелесообразным. Отмечалось, что при нынешних условиях (состоянии местного бюджета, недостатке квалифицированных работников и т.д.) не стоит «идти на создание совершенно обособленного рабочего аппарата для городских Советов, почти удвою, таким образом, существующий губернский аппарат». Для непосредственного заведования городским хозяйством городские Советы могли образовывать коммунальные отделы с делопроизводством, учетом и отчетностью исключительно городского характера. Техническое выполнение всей остальной работы производилось отделами исполкомов, в которых для этого выделялись отдельные части. Руководителей этих частей мог назначать сам городской Совет по соглашению с соответствующим исполнительным комитетом.
Положение 1925 г. впервые определяло статус секций и установило их обязательный перечень. Общее число секций определяли сами Советы, они же давали описание конкретных функции каждой секции. Законодательно установленный список обязательных секций отличался от ранее предложенного Совещанием по советскому строительству. В категорию обязательных попали следующие секции: а) коммунального хозяйства: б) финансово-бюджетная: в) народного образования: г) здравоохранения: д) кооперативно-торговая. Другие секции (административная, правовая, жилищная, труда, промышленности, социального обеспечения, военная, рабоче-крестьянской инспекции и т.п.) образовывались постановлением Совета по мере необходимости. Законом от 7 января 1929 г. состав секций был несколько пересмотрен, в качестве обязательных назывались секции: коммунального хозяйства, финансово-бюджетная. народного образования, здравоохранения, кооперативно-торговая, рабоче-крестьянской инспекции. К работе секций привлекались представители профсоюзов, женских организаций, Красной армии, а также персонально те граждане, участие которых в работе секций считалось желательным. На заседаниях секций все их члены, как депутаты, так и иные лица, пользовались правом решающего голоса. Таким образом, секции приобретали роль коллегий, обладавших по отношению к городскому Совету совещательными функциями. Секции рассматривали планы работ по определенной отрасли хозяйства и управления заслушивали отчеты соответствующих органов и давали по ним заключения пленуму или президиуму, отслеживали и оценивали текущую работу исполнительных органов: обсуждали инициативные проекты и предложения членов секции, а также учреждений, организаций и отдельных лиц. Постановления секции утверждались президиумом городского Совета, а в случае его несогласия выносились на обсуждение пленума.
По сведениям, собранным центральными органами по 90 городам РСФСР без Москвы и Ленинграда в работу секций было вовлечено более 6 тыс. депутатов, что оставляло около 30 % их общего числа. Отмечалось повышение посещаемости пленумов и секций депутатами, в крупных городах она достигала 80%, а в мелких была несколько ниже.
Компетенция городского Совета предусмотренная Положением 1925 г., с одной стороны, совпадала с установленной в более ранних нормативных актах, а с другой стороны, включала новые правомочия в административной, финансовой и хозяйственной сферах. К их числу относилось право на издание обязательных постановлений, составление, рассмотрение, исполнение и утверждение городского бюджета, установление и взимание городских налогов и сборов, организацию кредитных заведений, управление подведомственными предприятиями и учреждениями.
Предоставленное городскому Совету важнейшее правомочие на издание обязательных постановлений было подтверждено и конкретизировано в декрете ВЦИК и СНК от 28 июня 1926 г. и включено в иные акты, касающиеся нормотворческих прав местных Советов.
Городской Совет являлся представительным органам, который формировался на выборных началах. В советском государстве отсутствовало самостоятельное муниципальное избирательное законодательство, действовали общие избирательные нормы, прописанные в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции РСФСР 1925 г., в Положениях о местных Советах, съездах Советов и исполнительных комитетах различных уровней, а также в инструкциях о выборах. Отличительными чертами советского избирательного законодательства являлось наличие трудового ценза, а также непропорциональное представительство крестьянских и рабочих депутатов. Хотя уже в период подготовки Конституции РСФСР 1925 г. предлагались такие поправки в текст, которые фактически нивелировали избирательные привилегии пролетариата, они не были приняты.
Другой особенностью выборов городских Советов являлось наличие значительного числа лиц, лишенных избирательных прав, и сочетание при проведении выборов производственного и территориального принципов. Основания, процедура предоставления или лишения избирательных прав хорошо описаны в современной литературе. Многочисленные примеры из разных регионов иллюстрируют вывод, что число лишенцев в городах было существенно больше, чем в деревне. Например, в Самарской губернии на выборах 1926 г. в сельской местности было лишено голоса 1,25% потенциальных избирателей, в 1927 г. - 3,9 %, в то же время в городах было отстранено от выборов соответственно 3,5 и 7,7% граждан, удовлетворяющих возрастному цензу. Основаниями отстранения от выборов чаще всего назывался нетрудовой доход (76 %) принадлежность к бывшей полиции, к служителям религиозных культов или монахам.
В разных городах доля лишенцев отличалась. Например, Г.С. Михайлов приводил таблицы, в которых прослеживал корреляцию между численностью населения города и числом лишенцев. Приведенные им данные весьма показательны. Казалось бы, именно в крупных городах оставалось больше лиц, попадающих под ограничительные нормы советского избирательного законодательства. На самом деле именно на мелкие города, насчитывающие до 5 тыс. жителей, приходилась максимально высокая доля лишенцев -8,2 %. С повышение людности города она напротив, понижалась и составляла в городах с населением от 5 до 10 тыс. жителей - 5,9 %, от 10 до 20 тыс. - 5,2 %, от 20 до 50 тыс. - 4,2 %, свыше 50 тыс. - 4,3 %. В среднем по городам РСФСР в 1925-26 гг. от выборов было отстранено 4,8 % лиц, достигших избирательного возраста. Выделенная корреляция подтверждается и итогами предыдущей избирательной кампании 1924-25 гг., когда общая доля лишенцев была несколько выше и составляла 5,3 %. Комментируя эти данные, можно предположить, что в небольших городах выявить потенциальных лишенцев было значительно проще, а их высокая доля являлась результатом проявленной инициативы со стороны местных ответственных работников и членов избирательных комиссий.
Исследователи, проанализировавшие лишение избирательных прав в 1920-е гг. в г. Москве, пришли к важным выводам. Только начиная с избирательной кампании 1928-29 гг., избирательные комиссии стали формировать личные дела лишенцев, которые хранились, а не сдавались после завершения выборов в общей массе документов в архив исполкома. До этого времени, смеют в пределах столицы место жительства, бывший лишенец при новых выборах мог попасть в списки избирателей, не меняя при этом уклад жизни и не разрывая деловых и дружественных связей.
Избирательные инструкции 1924, 1925 и 1926 г. регламентировали условия и порядок лишения граждан избирательных прав, но социальная практика выходила за рамки нормативных предписаний Исследователи отмечают, что граждане могли включаться в списки лишенцев по самым незначительным и даже курьезным предлогам. Хотя законодательство предусматривало возможность обжалования необоснованного решения избирательной комиссии, но порядок подачи и рассмотрения таких обращений сложился только к концу 1920-х гг. Ранее граждане направляли письменные просьбы о восстановлении в избирательных правах в самые разные советские учреждения и избирательные комиссии.
Анализируя нормы избирательного законодательства, используемые при формировании городского Совета, следует отметить неравенство избирательных возможностей различных групп горожан. Это неравенство проистекало из территориально-производственного принципа проведения избирательных собраний. Более «удобные» условия для участия в голосовании имели «организованные» избиратели, для которых составление избирательных списков и проведение избирательных собраний увязывалось с местом работы. Неорганизованные избиратели объединялись по территориальному принципу, поэтому для них участие в голосовании нередко требовало длительной поездки в другую часть города. Хотя списки избирателей были известны заранее, а адреса участковых избирательных комиссий публиковались в местных периодических изданиях, городские обыватели не всегда владели такой информацией. Основные агитационные мероприятия, предшествовавшие выборам, также проводились преимущественно на предприятиях. Только Инструкция ВЦИК от 16 января 1925 г. впервые предусматривала проведение для неорганизованных избирателей избирательных собраний, где должно было осуществляться выдвижение кандидатов в депутаты.
Неравенство избирательных прав организованного и неорганизованного населения предусматривалось и при формировании отдельных Советов. Например, ВЦИК при выборах в Ленинградский Совет рекомендовал руководствоваться следующими нормами 1 депутат представлял от 200 до 400 избирателей, относящихся к рабочим, служащим, красноармейцам и краснофлотцам; 1 депутат - 400 избирателей от неорганизованного населения и безработных. Аналогичный акт был принят в отношении Московского Совета.
По численности организованные и неорганизованные городские избиратели делились на две почти одинаковые группы: (данные по 499 городам). В первой группе почти 2/3 составляли мужчины, а во второй - столько же женщины.
Проблема явки на выборы городских избирателей, в отличие от сельской местности, где обычно в голосовании участвовали только главы крестьянских семейств, стояла не так остро. С целью повышения интереса к выборам избирательные комиссии, городское и партийное руководство предпринимали разнообразные действия. Например, в Петрозаводске школьники красочно оформляли помещения для голосования, выступали с концертами и спектаклями и даже организовывали группы «нянек», чтобы матери могли прийти на выборы. Г.С. Михайлов приводил данные, которые свидетельствуют, что, во-первых, явка была выше в крупных городах, а во-вторых, на протяжении 1923-1926 гг. она стабильно возрастала.
Положение о городских Советах 1925 г. впервые конкретизировало нормы представительства при выборах городских Советов. Так, в городах с населением до 1 тыс. человек один депутат избирался от 15 избирателей; с населением от 1 до 3 тыс. - от 20 избирателей; с населением от 3 до 5 тыс. - от 30 избирателей: с населением от 5 до 10 тыс. - от 50 избирателей; от 10 до 15 тыс. - от 60 избирателей; от 15 до 25 тыс. - от 70 избирателей; от 25 до 50 тыс. - от 100 избирателей; от 50 до 100 тыс. - от 150 избирателей; свыше 100 тыс. - от 200 избирателей. В Москве и Ленинграде один депутат в среднем представлял 400 избирателей.
Выборы проводились в форме открытого голосования. Голосование шло в целом по списку или персонально по каждой кандидатуре, в зависимости от того, какое решение пригашало собрание. Способ голосования определялся на самом избирательном собрании. Избирательные комиссии не могли самостоятельно предлагать списки и выдвигать отдельные кандидатуры. Такими правами обладали производственные коллективы, воинские части и т.д., но реально списки готовились при непосредственном участии местных партийных комитетов. Избранными считались лица, получившие простое большинство голосов. Помимо депутатов на собрании избирались и кандидаты в соотношении 1/3 к депутатскому корпусу.
Отмена результатов выборов могла осуществляться в том же порядке и на тех же основаниях, что и в отношении других Советов Городской Совет действовал в рамках единого для Советов всех уровней срока полномочий, то есть 1 год4Реально во второй половине 1920-х гг. выборы ежегодно не проводились, что привело к увеличению полномочий Советов.. Законодательство разрешало досрочные перевыборы горсоветов (в случае выбытия не менее 1/3 депутатов), а также досрочное прекращение депутатских полномочий Такое решение могло принять избирательное собрание, ранее проголосовавшее за депутата, причем оно считалось окончательным и не подлежало обжалованию. Свои полномочия при соблюдении определенной процедуры мог сложить и сам депутат. Лишение депутатского мандата могло произойти и вследствие потерн избирательных. Городской совет был не вправе самостоятельно лишать своих членов депутатских полномочий. Однако при наличии серьезных оснований (непосещение депутатом заседаний Совета, недостойное поведение), он мог обратиться с таким ходатайством к избирателям. В дальнейшем отзыв депутата регламентировался специальным законом, хотя основания для возбуждения такой процедуры не изменились. А.Н. Медушевский трактует институт отзыва как доказательство ограничения депутатских функций. Данный факт наряду с осуществлением депутатских полномочий без отрыва от основного места работы, свидетельствуют, по мнению ученого, об отсутствии профессиональных парламентариев5Медушевский А.Н. Административная реформа переходного периода от традиционной системы управления к рациональной // Управление Россией. Опыт. Традиции. Новации. XVI-XX в. / отв. ред. АН. Сахаров М. 2007. С. 340-341.. Однако такое качество депутатского корпусу не может считаться его недостатком, поскольку в данном случае городской представительный орган относится скорее к местному самоуправлению, чем к государственному парламенту.
Перестройка организации городской власти и расширение ее компетенции на основании Положения 1925 г. произошла не сразу. По данным за 1926 г., губернские и уездные исполкомы по-прежнему подавляли городские Советы, работники исполкомов возглавлять секции горсоветов, хотя такое совмещение было законодательно запрещено. В большинстве городов коммунальные отделы по-прежнему не были переподчинены городскому Совету, а оставались в ведении губернских исполкомов.
По мнению И.П. Кожинова, видного специалиста 1920-х гг. в сфере городского управления, требование ст. 19 о выделении самостоятельных городских коммунальных отделов выполнялось на местах с большим опозданием и встречало сопротивление исполкомов. Организационный отдел ВЦИК, проведя в конце 1926 г. обследование 15 губерний с целью изучить реализацию Положения о горсоветах 1925 г., получил следующую информацию: только в двух губерниях (Псковской и Ульяновской) городские коммунальные отделы были образованы во всех уездных городах. В некоторых губерниях деятельность коммунальных отделов строились согласно местным положениям, выработанным губернскими исполкомами, где допускалось ограничение прав городского управления по сравнению с теми, что устанавливал закон6Кожинов И.П. Расширение прав коммунальных органов // Коммунальное дело 1930. №6. С. 13.. Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД, и ранее выступавшее за выделение самостоятельных структур городского управления, предлагало принять специальное Положение о городских коммунальных отделах и в инициативном порядке даже разработало соответствующий законопроект7Горсоветы и коммунальное хозяйство / под ред Б.Б. Веселовского, Д.И. Шейниса М. 1927. С 50.
С переходом к окружному делению в опытных округах при городских Советах помимо коммунальных отделов стали создаваться и иные самостоятельные подразделения, которые получили название отделов или инспекций. Так, в Армавире, Курске и Челябинске появились должности инспекторов по народному образованию, здравоохранению, социальному обеспечению, торговле. Как значительное достижение в области конструирования городского исполнительного аппарата оценивалось создание самостоятельных отделов, которым передавались финансово-налоговые и административные функции Финансово-налоговый отдел в Армавире насчитывал 34 человека в Курске – 13, в Челябинске - 10, то есть это были учреждения с достаточно большим штатом.
В публикациях доказывалась необходимость дальнейшего расширения городского аппарата. Приводились оценки таких важнейших наркоматов, как НКФ и РКП, где говорилось, что всякое сокращение или стабилизация штатов коммунального хозяйства является худшим видом бесхозяйственности и, как правило, влечет за собой недоучет доходных источников и недобор сумм местных бюджетов8Гуревич Б. Мобилизация внутренних ресурсов в коммунальном хозяйстве // Коммунальное дело. 1930. № 2 С. 23..
Таким образом, городские Советы в исследуемый период выполняли функции представительных органов. Их значение заключалось в возможности выявлять городские проблемы, проводить их публичное обсуждение, добиваться принятия необходимых решений губернскими или уездными исполкомами.
Создание новой системы органов городской власти по типу двухуровневой модели Советов, где бы присутствовал и выборный представительный орган - городской Совет и полностью ответственный перед ним исполнительный аппарат, - состоялось позже, только после издания Положения о городских Советах 1931 г.