Государственная и муниципальная служба

Правовое регулирование муниципальной службы на региональном уровне


Конституция Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72) как акт высшей юридической силы федерального уровня относит установление общих принципов организации местного самоуправления к вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. Это означает, что федеральным законодательством должны устанавливаться основы муниципальной службы, а более подробная ее регламентация осуществляется в региональном законодательстве и муниципальных правовых актах органов местного самоуправления.

Законы субъектов РФ по предметам совместного ведения являются не только дополнительным звеном, обеспечивающим формирование комплексного механизма реализации федерального закона, но и важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, устраняющим абстрактность общефедеральных норм и дополняющим их спецификой региональной правоприменительной практики. Приоритетным становится не соподчиненность и иерархичность системы законодательства о муниципальной службе, а «встроенность» региональных законов в систему законодательного регулирования муниципального управления в целом.

Муниципальная служба в субъекте РФ осуществляется в соответствии:

  1. с Конституцией РФ;
  2. с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
  3. с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
  4. с иными федеральными законами;
  5. с иными нормативными правовыми актами РФ;
  6. с конституцией (уставом) субъекта РФ;
  7. с законом субъекта РФ «О муниципальной службе в субъекте Российской Федерации»;
  8. с иными законами субъекта РФ;
  9. с иными нормативными правовыми актами субъекта РФ;
  10. с уставами муниципальных образований;
  11. с решениями, принятыми на сходах граждан;
  12. с иными муниципальными правовыми актами.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере муниципальной службы относятся:

  1. законодательное регулирование вопросов муниципальной службы в соответствии с федеральными законами;
  2. предоставление дополнительных гарантий муниципальным служащим;
  3. утверждение законом субъекта РФ реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ;
  4. установление законом субъекта РФ соотношения должностей муниципальной службы субъекта РФ и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы региона;
  5. определение законом субъекта РФ типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы;
  6. установление законом субъекта РФ дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого на данную должность по контракту;
  7. утверждение законом субъекта РФ типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту;
  8. утверждение законом субъекта РФ типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;
  9. определение законом субъекта РФ порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет;
  10. установление законом субъекта РФ порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности, за исключением указанных в ч. 1 ст. 25 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
  11. регулирование законами субъекта РФ вопросов о видах поощрений муниципальных служащих и порядке их применения;
  12. регулирование законами субъекта РФ отдельных вопросов денежного содержания муниципальных служащих;
  13. установление законом субъекта РФ предельных нормативов размера оплаты труда муниципальных служащих в муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;
  14. определение законами субъекта РФ вопросов кадровой работы, за исключением указанных в ст. 28 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
  15. разработка и принятие программ развития муниципальной службы субъекта РФ, установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ;
  16. регулирование законодательством иных вопросов осуществления муниципальной службы, регулирование которых не отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти, а также к собственной компетенции органов местного самоуправления.

Следует отметить, что правовое регулирование муниципальной службы на региональном уровне в основном осуществляется законами субъектов РФ и постановлениями правительств субъектов РФ. Отдельные вопросы, как правило, носящие не нормативный, а регулирующий характер, решаются посредством принятия указов (постановлений) высших должностных лиц субъектов РФ.

Так, при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ (региональный реестр).

Региональный реестр представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных:

  1. по органам местного самоуправления и избирательным комиссиям муниципальных образований;
  2. по группам должностей муниципальной службы;
  3. по функциональным признакам должностей муниципальной службы, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с региональным реестром устанавливаются:

  • должности муниципальной службы муниципальными правовыми актами (ч. 2 ст. 6 ФЗ-25);
  • наименования должностей муниципальной службы, которые используются при составлении и утверждении штатного расписания органов местного самоуправления и аппарата избирательной комиссии муниципального образования.

В региональном реестре должностей могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, путем заключения с муниципальным служащим трудового договора на срок полномочий указанного лица (ст. 7 ФЗ-25).

Также федеральный закон № 25-ФЗ частично передает правовое регулирование общих принципов оплаты труда муниципального служащего на региональный уровень (ст. 22 ФЗ-25). Законом субъекта РФ могут устанавливаться:

  1. порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (продолжительностью не более 15 календарных дней) (ч. 4, 5 ст. 21 ФЗ- 25);
  2. ежемесячные дополнительные выплаты, включаемые в денежное содержание оплаты труда муниципального служащего (ч. 1 ст. 25 ФЗ- 25).

В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законодательством субъекта РФ. Федеральный закон № 25-ФЗ, определяя перечень гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, оставляет его открытым и дает возможность региональным законодателям своими законодательными актами установить дополнительные гарантии (ч. 3 ст. 23 ФЗ-25).

Законом субъекта РФ устанавливается также и порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него периодов трудовой деятельности на иных должностях, установленных региональным законодательством и не включенных в перечень должностей, определенных для включения в стаж муниципальной службы ч. 1 ст. 25 ФЗ № 25-ФЗ (ч. 2 ст. 25 ФЗ-25). При этом в различных субъектах РФ могут быть установлены свои категории должностных лиц, трудовая деятельность которых включается региональными законами в стаж муниципальной (государственной) службы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, пенсии за выслугу лет и ежемесячной доплаты к назначенной трудовой пенсии.

Федеральный законодатель устанавливает, что развитие муниципальной службы в субъекте РФ обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и программами развития муниципальной службы субъекта РФ, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и бюджета субъекта РФ (ч. 2 ст. 35 ФЗ-25). При этом программа развития муниципальной службы субъекта РФ утверждается соответствующим региональным законодательным актом.

В целях координации деятельности, связанной с правовым регулированием муниципальной службы в субъекте РФ, может создаваться Совет по вопросам государственной и муниципальной служб субъекта РФ при высшем должностном лице или правительстве субъекта РФ. Как правило, состав совета и положение о совете утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ. Следует отметить, что законодательные акты субъектов РФ, регулирующие правоотношения в сфере муниципальной службы, могут существенно отличаться как по структуре, так и по содержанию.

Наряду с законодательными актами субъектов РФ вопросы организации муниципальной службы также широко представлены региональными подзаконными актами. К ним, например, относятся:

  • акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ (постановления);
  • акты высшего должностного лица субъекта РФ: указы, распоряжения президента республики в составе РФ; постановления, распоряжения губернатора (главы администрации) субъекта РФ, как правило, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (региональное правительство);
  • акты правительства (Кабинета министров республики в составе РФ) субъекта РФ, постановления, распоряжения, принимаемые членами правительства в коллегиальном порядке.

Федеральный законодатель не дает специальных указаний на то, что рассмотренный выше перечень вопросов муниципальной службы, регулируемых законодательством субъектов РФ, является исчерпывающим. Субъекты РФ могут издавать законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие иные вопросы муниципальной службы, при условии, что они не будут вступать в противоречие с федеральными нормативными правовыми актами большей юридической силы и не будут ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления, действующих в границах своих полномочий.

При этом принятие региональных законодательных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, должно сопровождаться отменой нормативных правовых актов, ранее регулировавших аналогичные правоотношения в сфере муниципальной службы.

Субъектами РФ при формировании своих правовых баз в сфере муниципальной службы необходимо принять следующие нормативные правовые акты:

1. «Об утверждении реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ».

2. «О соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта РФ».

3. «О типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с квалификацией должностей муниципальной службы».

4. «О типовой форме контракта с лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту».

5. «О типовом положении по проведению аттестации муниципальных служащих».

6. «О порядке и условиях предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет».

7. «О ежемесячных и иных дополнительных выплатах к должностному окладу муниципальных служащих».

8. «О порядке исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности».

9. «О видах поощрения муниципального служащего и порядке их применения».

10. «О программах развития муниципальной службы за счет бюджетов субъектов РФ».

11. «О порядке, условиях и сроках проведения экспериментов в ходе реализации муниципальной службы».

Рекомендованный Министерством экономического развития и торговли РФ перечень позволяет предположить, что федеральные органы управления не настаивают на том, чтобы в субъектах РФ в обязательном порядке были приняты региональные законы о муниципальной службе.

Исходя из этого региональные власти, уполномоченные принимать нормативные правовые акты о муниципальной службе, должны выбрать один из возможных вариантов ее формирования.

Первый вариант. Принять закон субъекта РФ о муниципальной службе, максимально решающий все вопросы, регулирование которых отнесено федеральным законодательством к компетенции региональных властей и далее, подзаконными нормативными правовыми актами утвердить типовые процедуры, положения и формы, доводящие до оптимального результата субъектное законодательство о муниципальной службе.

Второй вариант. Не принимая закона субъекта РФ о муниципальной службе, принять пакет региональных законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы муниципальной службы, согласуя их с базовыми положениями о муниципальной службе Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Таким образом, проведенный анализ правового регулирования муниципальной службы на региональном уровне позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» позволил более качественно, чем ранее действовавший федеральный закон, разграничить компетенции федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в вопросах регулирования муниципальной службы. Новый закон о муниципальной службе стал более унифицированным, передающим на федеральный уровень больше возможностей правового регулирования муниципальной службы.

Isfic.Info 2006-2017