Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования
Основными нормативными правовыми актами, регулирующими проведение реформы государственной службы современной России, по хронологии являются:
- Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.;
- указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003—2005 годы)»» от 19 ноября 2002 г. № 1336;
- указ Президента РФ «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006— 2007 годы» от 12 декабря 2005 г. № 1437;
- указ Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» от 10 марта 2009 г. № 261.
Также следует учитывать указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824; указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного управления» от 16 июля 2004 г. № 910 и ряд других документов.
На основании президентского указа № 910 была создана Межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.
С позиций принципа программирования интересно посмотреть на структуры федеральных программ реформирования государственной службы России. Проводя сравнительный анализ, важно отыскать общее и особенное в этих программных документах.
Структура федеральной программы реформирования государственной службы на 2003—2005 гг. включала в себя:
- паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители; цель, задачи, сроки реализации Программы, основные мероприятия, объемы и источники финансирования Программы, ожидаемые результаты, система контроля за выполнением Программы;
- шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; цель, задачи, сроки и основные этапы реализации Программы; система мероприятий, предусмотренных Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
- перечень мероприятий, предусмотренных Программой.
Цель Программы состоит из трех составляющих при доминировании первой:
а) повышение эффективности государственной службы РФ в целом, ее видов и уровней;
б) оптимизация затрат на государственных служащих;
в) развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
В Программе сформулировано восемь задач реформирования государственной службы Российской Федерации:
- создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы;
- определение обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих на основе должностных (служебных) регламентов;
- внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности государственных служащих, рациональное использование ресурсов в системе государственной службы;
- обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;
- применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, а также создание условий для их должностного роста;
- внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;
- создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования государственной службы и исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей;
- обеспечение развития системы управления государственной службой.
Сроки реализации были определены на 2003—2005 гг. Ввиду того что Федеральная программа реформирования государственной службы РФ не была выполнена в полном объеме, в конце 2005 г. указом Президента РФ она была продлена до 2007 г. включительно.
В марте 2009 г. указом Президента РФ была принята новая федеральная программа, рассчитанная на 2009— 2013 гг.
Структура федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы на 2009—2013 гг. включает в себя:
- паспорт Программы, где указаны государственные заказчики и исполнители, цель, задачи, сроки и этапы реализации, основные направления реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты, контроль выполнения программы;
- шесть разделов — содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи Программы, срок и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели; основные мероприятия, предусмотренные Программой; ресурсное обеспечение Программы; реализация Программы и контроль за ходом выполнения предусмотренных ею мероприятий; ожидаемые результаты реализации Программы;
- целевые индикаторы и показатели Программы.
Цель этой федеральной программы сформулирована так: «создание целостной системы государственной службы Российской Федерации». Далее законодатель указывает на средства достижения этой цели:
а) завершение реформирования ее видов;
б) создание системы управления государственной службой;
в) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Последний пункт, касающийся характеристики кадрового состава государственной службы, можно рассматривать как продолжение целевой установки на реформирование административной власти. В конечном счете цель модернизации государственной службы — это повышение эффективности государственного управления.
Задачи Программы очень детализированы:
- обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;
- формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы, совершенствование правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации;
- создание системы управления государственной службой;
- формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;
- разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
- развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;
- создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества;
- упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закрашены в должностных регламентах;
- выработка оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;
- совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
- регламентация функции по оказанию консультативной помощи федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, образованным в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;
- методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
- разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;
- разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих;
- регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих;
- совершенствование работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и борьбе с ней на государственной службе;
- внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении;
- совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых государственными органами гражданам и организациям;
- внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности;
- разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне;
- сокращение излишней численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу наиболее квалифицированных специалистов и создание адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы государственных служащих;
- формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих;
- развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих;
- совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;
- внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.
Сравнение целей федеральных программ показывает, что целевая установка федеральной программы реформирования и развития системы государственной службы РФ на 2009—2013 г. точнее, шире и масштабнее. В старой программе основная цель — повышение эффективности государственной службы, в новой — создание целостной системы государственной службы Российской Федерации. Совершенно очевидно, что обе ли целевые установки в конечном счете направлены на достижение главной стратегической цели — повышение эффективности государственного управления и создание сального государства.
Сопоставление задач реформирования государственной службы показывает, что в количественном отношении задач, поставленных в новой федеральной программе, в три раза больше, чем в старой. В качественном отношении законодатель акцентирует внимание на антикоррупционной составляющей, на проблемах эффективности и результативности государственной службы и ряде других моментов.
Характерные особенности новой федеральной программы модернизации российской государственной службы следующие:
- программа нацелена не только на реформирование, но и на развитие системы государственной службы. В данном случае речь идет о более долгосрочном и масштабном этапе преобразования государственной службы. Причем «реформирование» в большей степени относится к военной и правоохранительной службе, где еще не создана соответствующая нормативно-правовая база, а «развитие» — к государственной гражданской службе. Не случайно органам государственной власти субъектов РФ рекомендовано разработать и утвердить свои программы развития государственной гражданской службы;
- в новой федеральной программе отсутствует перечень основных мероприятий, предусмотренных программой. Вместо этого представлены целевые индикаторы и показатели программы. То есть федеральным государственным органам и органам государственной власти субъектов РФ дана определенная свобода действий в процессе дальнейшего развития своей государственной службы;
- произошли изменения в содержании целей и задач реформирования отечественной государственной службы. Цели и задами, сформулированные в новой федеральной программе, более конкретны, более детализированы, более верифицированы;
- цели и задачи, сформулированные в данном нормативном правовом акте, более всего характерны и касаются государственной гражданской службы.