Уровень управления субъектов РФ
Органы по вопросам государственной гражданской службы субъектов РФ — это государственные органы, созданные в субъекте РФ и обеспечивающие осуществление его полномочий по руководству и социально-правовому регулированию своей государственной гражданской службы.
Главными целями управления гражданской службой в субъектах РФ, как и на федеральном уровне, являются организационное, нормативно-правовое и иное обеспечение гражданской службы; осуществление прав и исполнение обязанностей служащими; контроль за соблюдением законодательства о государственной службе, особенно ограничений и запретов, связанных с гражданской службой; реализация государственных социальных гарантий для гражданских служащих и т.д.
Цели, задачи и функции этих органов определяются предметом ведения субъектов РФ согласно Конституции РФ. В соответствии с федеральным законодательством органы по вопросам государственной службы субъектов РФ создаются на основе законов субъектов РФ. Поскольку эти органы межведомственные коллегиальные, то структурно в них входит равное число представителей законодательного собрания и администрации области, края, республики.
Опыт показывает, что региональные власти в процессе создания у себя полномочных органов по управлению государственной службой, как правило, берут в качестве образца федеральную модель названия, полномочий и структуры органа по вопросам государственной службы. Во второй половине 1990-х годов практически во всех регионах страны были учреждены советы по вопросам государственной службы координационно-консультативного характера.
Например, в Законе Новосибирской области от 1 июля 1996 г. «О государственной службе Новосибирской области» был учрежден Совет по вопросам государственной службы Новосибирской области. В Московской области был создан и действовал Совет по вопросам государственной службы Московской области.
В субъектах РФ Северо-Западного федерального округа были сформированы: в Архангельской области — Совет по вопросам государственной службы и Департамент государственной службы, в Мурманской области — Совет по вопросам государственной службы и Управление государственной службы и кадров, в Республике Карелия — Совет по вопросам государственной службы и Отдел правового и кадрового обеспечения, в Вологодской области — Совет по вопросам государственной службы, Управление государственной службы и кадров и Отдел кадровой работы, в Новгородской области — Комитет государственной службы и Департамент административной и кадровой работы, в Калининградской области — Совет по кадровой политике и Управление государственной службы и подготовки кадров, в Псковской области — Совет по вопросам государственной и муниципальной службы и Управление государственной службы и кадров, в Республике Коми — Управление организационной и кадровой работы, в г. Санкт-Петербург — Совет по кадровой политике и государственной службе и Управление кадров и государственной службы Канцелярии Администрации, в Ленинградской области — Совет по вопросам государственной службы и Комитет по вопросам государственной службы и местного самоуправления. Названия этих структур динамичны, и на сегодняшний день возможны изменения.
Это были коллегиальные органы, которые формировались на основе равного представительства областной думы и администрации губернатора, имея координационные, контрольные и аналитические функции.
Организационно-техническое обеспечение их деятельности осуществляли штатные подразделения местной администрации. Например, функционирование Совета по вопросам государственной службы Московской области обеспечивало самостоятельное подразделение администрации области — Управление государственной и муниципальной службы Московской области. Такой подход делал региональный Совет по вопросам государственной службы действенным и работоспособным.
Управление государственной гражданской службой в субъектах РФ до сих пор отличается своим разнообразием с нормативной, организационной и функциональной точек зрения.
В ряде регионов РФ коллегиальные органы управления государственной службой (по типу Советов по вопросам государственной службы) отсутствуют. Их функции выполняет аппарат. Управление делами. Организационное управление местной администрации во главе с их руководителями, а рабочим органом выступают управления или отделы государственной службы и кадров местной администрации.
Например, в г. Москве вопросами управления государственной службой занимается Управление государственной службы и кадров правительства Москвы, деятельность которого координирует руководитель аппарата мэра и правительства Москвы. То есть в столице функции органа по управлению государственной службой фактически выполняет аппарат мэра и правительства Москвы.
В структуре Управления государственной службы и кадров правительства Москвы функционирует специальный отдел — отдел государственной службы, который курирует все вопросы организации и развития гражданской службы мегаполиса. В Законе г. Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» от 26 января 2005 г. № 3 имеется специальная глава 14 — «Управление государственной службой». В ней регулируются два правовых момента: во-первых, общее руководство гражданской службой города Москвы и ее координацию осуществляет мэр Москвы, во-вторых, определяются цели создания и деятельности органа по управлению государственной службой города Москвы. При этом наименование, подведомственность и полномочия этого органа данным законом не устанавливаются.
Подход к организации региональных структур управления государственной службой вариативен. Анализ показывает, что политика и деятельность региональных властей в области управления государственной службой пока не отличаются системностью, нормативной и организационной проработанностью. Довольно часто государственные органы по управлению государственной службой той или иной области командуют муниципальной службой.
Федеральным законодательством установлено, что по отдельным вопросам управление государственной службой субъекта РФ осуществляют федеральные органы. Например. Реестр государственных должностей государственной службы РФ, куда входит и часть государственных гражданских служащих субъектов РФ, утверждает Президент РФ. Классные чины гражданской службы субъектов РФ, в том числе лицам, замещающим высшие и главные группы должностей, присваиваются в соответствии с законом субъекта Федерации. Соотношение классных чинов гражданской службы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ определяется указом Президента РФ1Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О Государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 11, п. 11—12..
К сожалению, нормативно-правовая база субъектов РФ и их отношений с центром еще слабо разработана. По многим вопросам государственной службы указы Президента РФ регулируют федеральный уровень, рекомендуя субъектам Федерации создавать свои нормативные акты, не противоречащие федеральному законодательству.
Фактически главную роль в управлении государственной службой в регионах играют первые руководители органов исполнительной власти. Первые лица, главы администраций областей, краев, республик наделены широкими полномочиями, имеющими прямое отношение к государственной службе. В соответствии с конституцией республики или уставом области они самостоятельно формируют аппарат администрации своего субъекта РФ, утверждают его штатное расписание.
Многолетний опыт показывает, что в целом ситуация в системе регионального управления государственной службой далека от идеала. Среди факторов, снижающих результативность деятельности органов управления государственной службой в субъектах РФ, выделяются:
- низкий статус указанных структур в системе государственного и муниципального управления в силу их незначительных полномочий;
- концептуальная и нормативная неопределенность системы управления государственной службой субъектов Федерации;
- слабая разработанность нормативно-правовой базы управления государственной службой;
- организационная неопределенность и неупорядоченность системы управления государственной службой и ее аппаратом (в разных областях, краях, округах указанные структуры имеют не только различные наименования, штат, но и функции, полномочия);
- главные функции, т.е. совершенствование организации и функционирования государственной службы, или не зафиксированы в нормативно-правовых документах, или не выполняются в должной мере;
- проблемы с кадровым обеспечением органов управления государственной службой (отсутствие квалифицированных управленцев-кадровиков).
Все это негативно влияет как на систему управления, так и на всю организацию государственной службы в субъектах РФ.
По аналогии с федеральным уровнем основными функциями органов управления государственной гражданской службой субъектов РФ должны быть:
- координация деятельности государственных органов представительной и исполнительной власти по вопросам государственной службы;
- анализ состояния и эффективности государственной гражданской службы в субъектах Федерации;
- участие в разработке нормативно-правовых актов, регулирующих гражданскую службу, и представление заключений на проекты актов по вопросам гражданской службы субъекта РФ;
- контроль за соблюдением законодательства о государственной службе;
- общее, и прежде всего методическое, руководство деятельностью кадровых служб органов государственной власти;
- формирование и рациональное использование кадрового резерва субъекта РФ;
- контроль за ведением банка вакансий государственных должностей;
- общее руководство системой профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих (прежде всего, утверждение программ профессионального развития);
- ведение Реестра государственных должностей гражданской службы и Реестра гражданских служащих данного региона;
- разработка должностных регламентов, включая квалификационные требования к должностям гражданской службы;
- участие в организации и проведении конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов гражданских служащих;
- изучение, обобщение и контроль за внедрением современных управленческих и информационных технологий в гражданскую службу и кадровую работу;
- контроль социальной защищенности гражданских служащих;
- участие совместно с финансовой службой в разработке системы оплаты труда гражданских служащих;
- определение перечня заболеваний, препятствующих нахождению на должности гражданской службы;
- выступление в качестве единого заказчика по программам реформирования гражданской службы субъекта Федерации.
Концепция правового регулирования управления государственной службой в субъектах РФ заключается в многообразии организационных форм и статуса органов управления в зависимости от местных условий. Это соответствует действующему федеративному законодательству о государственной службе. Но при этом главным условием формирования и деятельности региональных систем управления государственной службой должно быть непротиворечие федеральному законодательству.