Государственная служба федеральной исполнительной власти
Государственная служба исполнительной ветви власти занимает в системе государственного управления особое место. Она располагает самым большим среди всех ветвей федеральной государственной власти аппаратом — более 500 тыс. государственных гражданских служащих. По численности он составляет 86% всех федеральных чиновников.
Специфика этой ветви федеральной государственной службы состоит в том, что она имеет открыто выраженный субординационный характер. Здесь существует властная вертикаль.
В рамках федеральной исполнительной власти и ее государственной службы четыре уровня:
- государственная служба Президента РФ;
- государственная служба Правительства РФ;
- государственная служба федеральных министерств, служб и агентств;
- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Официально президентская власть не относится к исполнительной, но фактически она таковой является. Вес федеральные министерства и ведомства подчинены Правительству РФ, а через него — Администрации Президента России. Силовые и внешнеполитические ведомства напрямую подчинены Президенту.
В исполнительной ветви власти отсутствует ярко выраженное деление на политиков и государственных служащих. В парламенте, например, функционируют депутаты (политики) и обеспечивающий их аппарат госслужащих, в судебной власти — судьи и обеспечивающий их аппарат государственных служащих. В исполнительной власти лица, замещающие государственные должности РФ (политики), — это Президент РФ. Председатель Правительства РФ и его заместители, руководители федеральных министерств.
Ядро государственной службы страны сосредоточено в исполнительной ветви власти, которая предназначена для претворения в жизнь принятых законодательной властью правовых актов и текущего управления государством и обществом. Поэтому главные функции федеральной государственной службы исполнительной ветви власти — правоприменительная, исполнительная, распорядительная.
Высший уровень государственной службы федеральной исполнительной власти — государственная служба в рамках административных структур Президента РФ. Это Администрация Президента РФ. Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Администрация Президента России является государственным органом, сформированным в соответствии со ст. 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента и осуществляет контроль за исполнением его решений.
По данным Росстата на 2008 г., численность этого органа составляет 1473 государственных служащих. Степень укомплектованности кадровым составом — 91,4%.
В соответствии с указом Президента РФ № 400 от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» в Администрацию входят 18 самостоятельных структурных подразделений (аппаратов):
- аппарат Совета безопасности РФ;
- аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
- аппарат советников Президента РФ;
- канцелярия Президента РФ;
- референтура Президента РФ;
- секретариат руководителя Администрации Президента РФ;
- Государственно-правовое управление Президента РФ;
- Контрольное управление Президента РФ;
- Управление Президента РФ по внешней политике;
- Управление Президента РФ по внутренней политике;
- Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам;
- Управление Президента РФ по вопросам государственной службы;
- Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан;
- Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ;
- Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан;
- Управление пресс-службы и информации Президента РФ;
- Протокольно-организационное управление Президента РФ;
- Экспертное управление Президента РФ.
Самостоятельные подразделения Администрации состоят из департаментов.
В Главном управлении специальных программ Президента РФ государственная служба сосредоточена в секретариате начальника Главного управления, в управлениях и отделах.
На Управление делами Президента РФ возложена обязанность по материально-техническому и финансовому обеспечению всех органов государственного управления. Особенностью является то, что далеко не весь персонал Управления делами является государственными служащими. Государственная служба здесь сконцентрирована в рамках секретариата управляющего делами Президента РФ, в главных управлениях, управлениях и отделах, которые выполняют управленческие, а не социально-обеспечивающие или технические функции, как, например, входящие в Управление различные производственно-технические объединения (ЦКБ, санатории, гостиницы, рестораны и т.д.).
Второй уровень государственной службы федеральной исполнительной власти составляет государственная служба Правительства РФ. Согласно законодательству Правительство РФ, являясь коллегиальным органом государственной власти Российской Федерации, возглавляет единую систему исполнительной власти в стране. Оно осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.
Правительство РФ состоит из членов Правительства — Председателя Правительства его заместителей и федеральных министров. Обеспечивает деятельность Правительства Аппарат Правительства РФ, где и концентрируется государственная служба. Структура Аппарата Правительства согласно распоряжению Правительства РФ № 520-р от 26 апреля 2004 г. состоит из аппаратов трех секретариатов и 12 департаментов:
- секретариатов Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и руководителя Аппарата Правительства — министра РФ;
- Административного департамента Правительства РФ;
- Департамента государственного управления и местного самоуправления РФ;
- Департамента массовых коммуникаций, культуры и образования Правительства РФ;
- Департамента международного сотрудничества Правительства РФ;
- Департамента оборонной промышленности и высоких технологий Правительства РФ;
- Департамента отраслевого развития Правительства РФ;
- Департамента регионального мониторинга Правительства РФ;
- Департамента социального развития и охраны окружающей среды Правительства РФ;
- Департамента экономики и финансов Правительства РФ;
- Правового департамента Правительства РФ;
- Департамента делопроизводства и контроля Правительства РФ;
- Департамента управления делами Правительства РФ.
Установленная численность Аппарата Правительства России составляет 954 человека укомплектованность кадровым составом — 97%.
Структура Аппарата Правительства представляет собой в целом целостный системный механизм, находящийся между Администрацией Президента РФ и федеральными министерствами и ведомствами и отличающийся своей организационной четкостью и отсутствием внутри аппаратного параллелизма. Вместе с тем функционально отдельные его департаменты дублируют деятельность управлений Администрации Президента вверху и федеральных министерств внизу. Это дублирование создаст опасную ситуацию административного «двоевластия» в стране, снижает ответственность административных структур.
Третий уровень федеральной государственной службы исполнительной власти создают государственные службы федеральных министерств и ведомств. В соответствии с указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в стране узаконена новая трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти. В нее входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в которых концентрируется федеральная государственная служба. Особенностями этой системы является то, что названные министерства и ведомства строго дифференцированы функционально, а структуры одной сферы деятельности административно не подчинены друг другу.
Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, кроме того, по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Эти функциональные особенности оказывают влияние и на специфику государственной службы.
По состоянию на середину 2009 г. структура высших органов исполнительной власти Российской Федерации включает следующее.
1. Федеральные министерства федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:
- Министерство внутренних дел РФ
- Федеральная миграционная служба
- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
- Министерство иностранных дел РФ
- Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом и по международному гуманитарному сотрудничеству
- Министерство обороны РФ
- Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю
- Федеральная служба по оборонному заказу
- Федеральное агентство специального строительства
- Министерство юстиции Российской Федерации
- Федеральная служба исполнения наказаний
- Федеральная служба судебных приставов
- Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба)
- Служба внешней разведки РФ (федеральная служба)
- Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба)
- Национальный антитеррористический комитет
- Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)
- Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба)
- Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство)
- Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)
2. Федеральные министерства федеральные службы и федеральные агентства руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства подведомственные этим федеральным министерствам.
В федеральных министерствах, службах и агентствах государственная служба концентрируется и функционирует в секретариатах министра (директора) и его заместителей, в департаментах, главных управлениях, управлениях, отделах, секторах и других структурах.
Согласно Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденному указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, к должностям федеральной государственной гражданской службы в министерствах относятся все, за исключением первого лица — министра. Он — лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации. То есть из руководящего состава федеральных министерств и ведомств государственными гражданскими служащими являются заместители федерального министра, директор федеральной службы и его заместители, директор федерального агентства и его заместители.
Федеральные министры и руководитель Аппарата Правительства (в ранге федерального министра) не являются государственными гражданскими служащими — замещая государственные должности РФ, они являются политиками.
В рамках четвертого уровня — в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти — государственная служба строится в соответствии с правовыми актами (положениями) об этих органах, изданными федеральными министерствами и ведомствами, которым данные территориальные органы подчинены. Именно в территориальных органах служат большинство федеральных государственных гражданских служащих.
Анализ работы федеральных министерств и ведомств свидетельствует, что в целом в стране сложилась целостная и работоспособная система исполнительной ветви государственной власти. Вызывает сомнение лишь то, что федеральные службы и агентства подведомственны, но не подчинены своим министерствам, что несколько ослабляет вертикаль исполнительной власти в стране.