Государственная гражданская служба в ФРГ
В Германии (Пруссии) профессиональная государственная служба появилась одной из первых в Европе. Она строилась на основе принципов верности службе, законности, единства профессионализма стабильности.
«Государственная служба» (Staatdienst) — понятие, которое после Второй мировой войны было вытеснено в Германии понятием «публичная служба» (offentliehes Dienst). В настоящее время «публичная служба» в функциональном плане понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц и должностей, выполнение публичных функций которых составляет содержание их деятельности.
В юридическом плане публичная служба охватывает правовое регулирование особых публично-правовых отношений, которые разделяются на две основные группы: отношения с чиновниками и отношения с наемными лицами — служащими и рабочими государственных учреждений. При этом определяющим для понятия «государственная служба» является правовая форма организации работодателя. Государственной службой является только деятельность на службе юридическому лицу публичного права. Таким образом, под государственной службой понимается деятельность федеральных и земельных органов власти.
Государственными гражданскими служащими в Германии являются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, а также преподаватели высших учебных заведений, учителя, врачи, работники почт, железной дороги, государственных банков и др.
Законодательство классифицирует государственных служащих на две большие группы: чиновников и лиц наемного труда (служащих и рабочих). Государственные чиновники как элита государственной службы обязаны соблюдать традиционные правила профессиональной бюрократии.
Условия прохождения службы чиновников существенно отличаются от условий трудовой деятельности наемных работников:
- для первых они определяются назначением: для служащих и рабочих государственной службы они основываются на договоре частного права;
- права и обязанности чиновников регулируются законом о государственной службе. Заработная плата и оклады работающих по найму, как и прочие условия их труда, определяются тарифным соглашением;
- оклады чиновников определяются в зависимости от должности и стажа службы. Жалованье служащих устанавливается тарифом с учетом их возраста и особенностей выполняемой работы:
- чиновник имеет пожизненное назначение; служащих могут уволить;
- в отличие от чиновников рабочие и служащие не несут дисциплинарной ответственности; на них распространяется общее административное право;
- для чиновников действует безусловный запрет на организацию забастовок; за работающими по найму право на забастовку сохраняется;
- государство несет все расходы по содержанию чиновничества. Чиновники получают особую пенсию. Рабочие и служащие получают пенсию, как все, из пенсионного страхового фонда.
На практике существуют также категории чиновников, наделенные особыми полномочиями, обладающие специфическим правовым и политическим статусом, так называемые политические чиновники. Существует группа служащих — почетных чиновников, которые имеют преимущественно гражданскую профессию и которые назначаются на специальные должности при особом социальном обеспечении. К почетным чиновникам относятся присяжные, выборные консулы и др.
Общий закон о правовом положении государственных служащих ФРГ устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:
- нижний уровень службы (простая служба);
- средний уровень службы (средняя служба);
- повышенный уровень службы (ответственная служба);
- высший уровень службы (высшая служба).
В пределах каждой группы государственным служащим присваиваются ранги. Всего их 16:
- А1-А5 низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);
- А6-А9 - средние ранги (правительственные секретари);
- A10-A13 — высшие ранги первой ступени (правительственные инспекторы);
- A14-A16 — высшие ранги второй ступени (высшие правительственные советники).
По принципу подчинения они подразделяются на федеральных, состоящих в непосредственном подчинении федерации, чиновников земли и чиновников общины. Другим основанием классификации может служить срок нахождения на службе. Выделяются также четыре основные категории служащих: назначенные на испытательный срок, назначенные на неопределенный срок (их могут уволить в любой момент), назначенные временно (бургомистры), назначенные пожизненно.
Государственная служба Германии как федеративного государства основывается на принципе единства, который обеспечивается общей для всех уровней системой званий и чинов, едиными правилами прохождения службы, перечнями прав, обязанностей, ограничений и гарантий, пенсионного обеспечения и оплаты труда.
Для Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих при регламентации служебно-правовых отношений. Государственные служащие имеют право на государственное обеспечение и защиту, на служебные наименования, которые устанавливаются президентом или уполномоченными лицами, на присвоение государством званий и ученых степеней.
Законодательством предусматривается право государственных служащих на должностной оклад. Размер окладов приведен в Федеральном законе об оплате и состоит из основного оклада, местной доплаты, должностных надбавок, а также прочих дополнительных выплат. Все вопросы, связанные с должностными окладами, регулируются на единой правовой основе и действительны для служащих федерации, земель и общин.
Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является принцип «содержания» — один из основных принципов статуса чиновника (Sorgepflicht). Государство должно заботиться о благе служащего и благе его семьи, оказывать помощь и защищать его в период трудовой деятельности. Фактически государство платит не за труд служащего, оно оплачивает его функцию. Оплата должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности. Она должна обеспечить работнику возможность полностью посвятить себя своей работе, поскольку только финансово независимый служащий может самоотверженно работать на государство.
Государственным служащим гарантируются выплаты по социальному обеспечению, включающие пенсионное обеспечение, материальную помощь, обеспечение семье в случае потери кормильца, компенсации в особых возрастных и служебных случаях. Служащие получают компенсации в случае переезда с одного места жительства на другое. Каждый работник имеет право на отпуск с сохранением полной заработной платы. Характерно, что чиновникам предоставлено право сохранения оплаты в случае, если они баллотируются на выборные давности, или исполняют почетные обязанности, или для работы в местных представительных органах.
Служащий имеет право на доступ к своему личному делу. Ему обязаны сообщать обо всех жалобах на него или отрицательных заключениях на его деятельность, при этом мнение работника заносится в его личное дело. Немецкие государственные служащие имеют право на объединение в профсоюзы. Применение каких-либо санкций за эту деятельность не допускается. В силу действия принципа служебной верности чиновник не имеет права участвовать в забастовках. Отметим, что закон открыто не запрещает этого, но и не предоставляет чиновнику права на забастовку.
Спецификой немецкого законодательства является закрепленное право государственных служащих на иную оплачиваемую деятельность: деятельность в объединениях, учреждениях, на предприятиях, капитал которых принадлежит публичному собственнику, пли деятельность в межгосударственных объединениях. На то чтобы заниматься такой деятельностью, требуется специальное разрешение руководителя государственного органа.
Основные обязанности государственных служащих определяются принципами публично-правовых служебных отношений. Чиновник обязан выполнять все распоряжения своего руководителя; он несет личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению должностных обязанностей. Если служащий сомневается в законности распоряжений своего начальства, он обязан немедленно сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если его сомнения не развеяны, чиновник имеет право обращения к вышестоящему руководителю. При этом подтверждение распоряжения для чиновника должно быть дано в письменном виде.
Каждый гражданский служащий при поступлении на службу обязан дать присягу. Чиновник обязан строю соблюдать государственную и служебную тайну. По истечении срока служебных отношений обязанность держать в тайне сведения, ставшие известными ему в процессе работы, сохраняется. Без разрешения руководства государственный служащий не имеет права давать показания в суде или делать публичные заявления в СМИ по поводу государственной службы. Сведения для прессы вправе давать только руководитель учреждения и пресс-служба.
В законодательстве Германии четко оговорены последствия невыполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих обязанностей. Они изложены в Уставе федерального дисциплинарного права. Государственный служащий, виновный в нарушении своих обязанностей, считается совершившим служебный проступок. Каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение меры ответственности. В Уставе определяются процедуры привлечения служащих к ответственности. Порядок увольнения со службы рассматривается в законе о правовом положении государственных служащих и в законе о федеральных служащих.
Служебные правонарушения рассматриваются по принципу благоприятствования: вопрос о мерах наказания входит в компетенцию непосредственного руководителя и вышестоящей инстанции. При этом учитываются не только сам проступок, но и служебное поведение чиновника. В случае мелких нарушений назначается денежный штраф. В качестве иных дисциплинарных мер устанавливаются следующие наказания: выговор, уменьшение оклада, перевод на другую должность с меньшим денежным окладом, увольнение со службы, сокращение пенсионного обеспечения, отказ в выплате пенсионного обеспечения и пр.
Если выговор может назначаться непосредственным начальником, то все другие меры ответственности назначаются только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса. Когда против служащего проводится уголовное расследование, тогда дисциплинарное преследование откладывается до завершения уголовного дела. Сам служащий имеет право подать жалобу в Федеральный дисциплинарный суд, который находится во Франкфурте-на-Майне. Закон Германии предусматривает наказание за особый вид проступка, который связан с поведением чиновника вне службы, в случае если чиновник наносит вред престижу государственной службы и государству в целом.