Общенаучные подходы к теории государственной службы
Рассматривая данную проблему, необходимо прежде всего определить понятия «теория» и «методология». Под теорией мы понимаем систему основных идей той или иной отрасли знаний; форму научного знания, дающего целостное и объективное представление о предмете. Методология — это учение о принципах, организации и методах научного познания, концептуальный, доктринальный взгляд на предмет исследования. В нашем случае предметом теории и методологии является такое сложное социальное явление, как государственная служба.
Концептуальное понимание государственной службы зависит от существующего представления о государстве, поскольку государственная служба производна от государства и является его инструментом управления. Наши взгляды на нее могут трансформироваться в процессе изменения наших представлений о современном государстве и государственности, перехода от авторитарного политического режима к правовому, демократическому. В частности, очень важна проблема пределов и ограничений административной власти в обществе, взаимодействия государственной службы и гражданского общества.
Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что для выполнения властных функций государству необходима особая система — государственная служба, играющая исключительно важную роль в реализации государственной власти.
Войдя в систему органов государственного управления, государственная служба приобрела свойства реального объекта социальной действительности и сама стала рассматриваться в качестве самостоятельного правового, организационного и социального феномена.
Говоря о теоретическом подходе к системе государственной службы, следует прежде всего определить, в каких областях научных знаний она проявляет себя и исследуется. К сожалению, сегодня в классификации общественных наук и в принятой номенклатуре научных специальностей отсутствует специальность «государственная служба» (есть только специализация). Это связано со многими причинами — отечественной традицией классификации отраслей научных знаний, национальной спецификой понимания российской государственности и государственной службы, политической и общей культурой общества и т.д. И тем не менее наука и учебная дисциплина изучающие теорию и организацию государственной службы, в настоящее время в России существуют и довольно активно развиваются.
Проблема государственной службы в системе общественных наук. Традиционно вопросы государственной службы рассматривались и рассматриваются в отечественной юриспруденции — в административном и трудовом праве. Ныне, основываясь на законодательстве о государственной службе, можно сказать, что формируется новая отрасль (подотрасль) права — служебное право. В курсе административного права неизменно изучаются темы «Органы исполнительной (административной) власти» и «Государственная служба как субъект государственного управления». Трудовое право регулирует все государственно-служебные отношения на государственной службе, выходящие за рамки служебного права.
Теоретические, политические, социальные и организационные основы государственной службы активно изучаются такими науками как социология и политология. Ряд важных аспектов государственной службы рассматривается экономическими науками. Проблемы государственной службы изучают такие общественные науки, как история, психология, педагогика, этика — каждая в своем ракурсе.
Названные научные дисциплины рассматривают отдельные аспектные явления такого многогранного феномена, как государственная служба. В результате при, казалось бы, большом внимании к проблеме сегодня отсутствует целостное теоретическое обоснование системы государственной службы. Множественность направлений исследований темы ведет к потере сущности предмета исследования — государственной службы как публичного социально-правового института. Поэтому важны и необходимы совместные научные усилия ученых и практиков по разработке общей теории государственной службы, способной вписаться в имеющуюся номенклатуру научных общественных дисциплин.
Общенаучные подходы к теории государственной службы. Из чего следует исходить, разрабатывая теорию государственной службы Российской Федерации, которая впоследствии реализуется на практике?
1. Анализируя теорию и практику государственной службы, необходимо прежде всего выделить принцип системного подхода, позволяющий рассматривать административную власть как систему. Следует обратить внимание не только на ведущие элементы и связи в государственной службе, но и на сущность самой системы государственной службы. Важно показать, что государственная служба — это социальная система, представляющая собой единство и целостность элементов, находящихся в сбалансированных и взаимодействующих отношениях и связях друг с другом.
Наряду с этим системный подход требует рассматривать государственную службу в структурно-функциональном единстве. При анализе административной власти следует обращать внимание на структуру государственной службы (процесс департаментализации) и на функции государственных органов, а также на механизмы построения, организации и функционирования каждого из структурных элементов государственной службы.
2. Важным и необходимым для понимания проблемы является принцип единства концептуальных и правовых основ государственной службы, заключающийся в том, что теоретические установки и нормативно-правовая база государственной службы должны быть адекватны друг другу и непротиворечивы. Система государственной службы и организация ее деятельности в стране создаются совместными усилиями ученых, политиков, администраторов и правоведов под эгидой политической власти.
3. Актуальным является принцип исторического подхода к изучению государственной службы и государственности в целом. Без знания истории явления нельзя формулировать теоретические положения. Историзм как научный подход и принцип требует рассмотрения государственной службы России под углом зрения российских вековых традиций государственного управления, политической, правовой и административной культуры общества. История российско-советской государственности и сейчас оказывает непосредственное влияние на развитие нашей государственной службы. В организации и функционировании отечественной административной власти укоренились такие ее традиционные особенности, как этатизм (государственничество), моноцентризм, сословный характер, верность государству, службе, закрытость и непрозрачность, дистанцированность от гражданского общества.
Россия практически всегда за исключением периодов смут, имела жестко централизованную государственную службу. Ее функции географически и властно были стянуты к центральному аппарату в Москве или Санкт-Петербурге. В российской традиции государственной службы видны ее политическая ангажированность, полная зависимость от политической власти, имевшей, как правило, авторитарный характер. Лишь недавно появились суждения о самостоятельности правового статуса государственных служащих.
Даже в терминологии наша историческая традиция государственной службы имеет свою специфику. В европейских странах в названиях государственной службы и государственного управления указывается на публичные, общественные начала государственной службы. В России упрочился иной социально-политический ориентир — российская административная ветвь власти является именно государственной. На вопрос: кому служит государственный служащий — государству или обществу ответ однозначен: служить государству, а через него — обществу. То есть основанием терминологического и содержательного подхода к государственной службе служит ее понимание как отношение государства и общества.
4. Государственная служба России не может не учитывать особенности развития нашей страны. В теории и организации российской государственной службы необходимо учитывать цивилизационные, геополитические, наци опально-этнические, конфессиональные, культурологические, демографические и другие факторы. Большое значение имеют вопросы географического расположения субъектов РФ, развитости их экономики и социальной инфраструктуры, этнический состав, экологическая ситуация и т.д. Особую роль в этом плане играет проблема федерализма России, региональной специфики в организации государственной гражданской службы на местах. Важно при этом в соответствии с принципом федерализма видеть необходимость соблюдения единства государственной службы Российской Федерации и правового разделения предметов ведения двух уровней современной отечественной государственной службы.
5. Разрабатывая теоретическую базу российской государственной службы, важно учитывать передовой зарубежный опыт государственного управления. В британо-американской традиции проблемы государственной службы изучаются, как правило, политическими и административными науками. Во Франции вопросы государственной службы рассматриваются в рамках юриспруденции, прежде всего административного права. В Германии государственная служба рассматривается в дисциплине «управление». В свое время монархическая Россия, создавая свой институт государственной службы, ориентировалась на континентальную, в частности германскую, систему права и государственного управления. Все эти стороны генезиса и развития государственной службы необходимо сегодня учитывать.
6. Принципиально важно, чтобы теоретические поиски, научные концепции организации государственной службы сочетались и увязывались с реальной административной практикой. Опыт свидетельствует, что успех в любом деле зависит от позитивного диалога науки и практики. В России проблема их взаимодействия стоит довольно остро. Бывает так, что блестящая теоретическая конструкция, добротная концепция государственной службы не воспринимаются политической и административной властью, не востребуются практиками государственного управления.
Это происходит по нескольким причинам:
- сказывается традиционализм нашего мышления; после многих лет господства теории отмирания государства а значит, и государственной службы, трудно ожидать эффективного взаимодействия ученых и политиков, особенно старшего поколения, в рассматриваемой сфере;
- экспертная, консультационная роль науки в выработке тех или иных государственных решений хотя и осознана во властных структурах, но в правовом отношении не регламентирована и не введена в практику работы государственных органов;
- среди самих ученых сложились отношения недоверия к политикам или отношения внутренней борьбы за право влияния на них, за монопольное право на истину в теории государственной службы. Есть немало случаев, когда, выполняя заказы политиков, платные эксперты-консультанты давали им необоснованные, но приятные советы, вскоре оказывавшиеся несостоятельными. Все это отдаляет политиков от ученых.
В целом отсутствие консенсуса науки и политики — результат или неумения ученых вести диалог с политиками, или нежелания практиков (политиков и администраторов) воспринимать теоретические выводы и научно-практические рекомендации ученых.
7. Очевидна еще одна научная посылка, имеющая прямое отношение к организации государственной службы России. Проблемы государственной службы нельзя решать на основе политических или идеологических подходов или предпочтений первых лиц государства, как это делалось в России всегда. Необходим консенсус — разумный баланс политической и административной ветвей государственной власти. Политические факторы сильнее всего влияют на организацию государственной службы.
Государственная служба Российской Федерации как социально- политический институт только складывается. Она не защищена иммунитетом от политических перемен в стране, от нестабильной политической конъюнктуры. Политическая власть у нас, как и прежде, не всегда обоснованно довлеет над государственной службой и гражданским обществом. Отсюда следует, что государственная служба современной России должна строиться на прочной концептуальной и нормативно-правовой базе при обязательном правовом регулировании отношений политической и административной власти, четкой регламентации демократических процедур организации и прохождения государственной службы.
8. Особого внимания требуют вопросы взаимодействия государственной службы с гражданским обществом. Речь в данном случае идет, прежде всего, о взаимодействии государственной службы, представляющей государство, и местного самоуправления, представляющего гражданское общество. Наряду с этим особое значение для развития государственной службы имеет характер ее отношений с политическими партиями, традиционными конфессиями, общественными объединениями и т.д. Доминатой в отношениях государства и общества должны стать принципы социального партнерства, доверия и взаимной поддержки. Поэтому, рассматривая теорию и организацию государственной службы России, следует в обязательном порядке учитывать социальную среду и новый, демократический характер отношений в ней.
Следовательно, теория государственной службы является научным и методологическим фундаментом для практики государственного управления и государственной службы.