Настольная книга судебного пристава-исполнителя

Имплементация положений Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Конституция РФ по вопросам исполнения решений по искам к казне Российской Федерации


Важным шагом на пути интеграции России в европейское правовое пространство стало ее присоединение к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Конвенция), тот радикальный шаг уже оказал и будет впредь оказывать существенное влияние на ее модернизацию. П.А. Лаптев отмечает: «С присоединением нашей страны к Конвенции о защите прав человека и основных свобод правовое бытие России обрело новое качество и новое измерение — «европейское»»1Лаптев П.А. О правосубъектности индивида в свете международно-правовой защиты прав человека // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 25..

Конвенция является уникальным источником национальной правовой системы, «все больше становится общей институционной нормой для различных европейских правовых систем»2Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.. 1998. С. 3.. Ее нормы обеспечены самым эффективным механизмом имплементации, предусматривающим возможность обращения в Европейский Суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) с жалобами (петициями) по поводу нарушения тех или иных прав, защищаемых Конвенцией. По сути, данный механизм непосредственно направлен на обеспечение примата интересов личности над интересами государства, что является, как известно, одним из главных признаков демократического правового государства. Он служит дополнительной наднациональной гарантией защиты прав человека и полностью корреспондирует ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Нормы Конвенции постоянно «подпитываются» решениями ЕСПЧ, обретая посредством практики суда новые грани.

Анализ нормативно-правовых актов в сфере исполнительного производства и правоприменительной практики с целью выявления возможных причин неэффективности исполнительного производства в бюджетной сфере показывает, что проблема имеет два аспекта — законодательный и организационный3Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Д.Х. Валеева. М.Ю. Челышева. М., 2009. С. 96.. На такой подход нацеливает и Конституционный Суд РФ, указывая в Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П, что «законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного но иску к Российской Федерации (как и но денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае, должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия, которые стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина». Здесь же Конституционный Суд РФ отмечает, что «включение положений об исполнении судебных актов по искам к Российской Федерации в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность»4Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 4..

На основании вышеизложенного следует отметить, что толкование Конвенции и Протоколов к ней, даваемое ЕСПЧ и содержащееся в его решениях, является обязательным и универсальным для уяснения исходных начал и основополагающих принципов бюджетного законодательства России. Применение Конституционным Судом РФ положений ст. 6 Конвенции и ряда решений ЕСПЧ представляет собой своеобразную имплементацию положений Конвенции и решений Европейского Суда в смысле их единообразного толкования, способствующего выработке Конституционным Судом РФ собственных правовых позиций по делам о соответствии норм бюджетного законодательства Конституции РФ и принятию решений, отвечающих международным обязательствам России.

Как отмечает А.И. Ковлер, «главной проблемой, поднимаемой заявителями, является неисполнение судебных решений по гражданским делам, прежде всего в области выплат выходных пособий, пенсий, компенсаций»5Ковлер А.И. Вступительная статья // Европейский Суд по правам человека и Российская Федерация: Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. /Отв. ред. Ю.Ю. Берестнев. М., 2005.. В целом по России 48% судебных решений не исполняются. Количество заявлений, а также динамика увеличения ежегодно выплачиваемых сумм свидетельствуют об отсутствии эффективных механизмов исполнения юрисдикционных актов национальных судов. Как констатирует А. А. Иванов, «более половины всех постановлений Европейского Суда по правам человека, вынесенных против Российской Федерации, связано с неисполнением судебных актов»6Иванов А.А. Применение Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в практике арбитражных судов // Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран: Материалы международной конференции // Практика исполнительного производства. 2006. № 3. С. 7..

Все это требует консолидации усилий всех ветвей власти по повышению эффективности реализации положений Конвенции и неразрывно связанных с ними решений ЕСПЧ в рамках правовой системы России.

Практика ЕСПЧ оказывает существенное, а порой и беспрецедентное по степени воздействия влияние на законодательство и правоприменительную деятельность европейских стран — участниц Конвенции. Как свидетельствует зарубежный опыт, решение ЕСПЧ по одному конкретному делу может побудить государство не только принять отдельный закон, но и осуществить серьезные институциональные изменения. Подобных примеров немало7Туманов В.А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 63-64.. Они свидетельствуют о том, что решения ЕСПЧ способны выступать как мощная правообразующая сила. Представляется, что каждое решение ЕСПЧ должно постоянно находиться в поле зрения и законодателей, и правоприменителей. В Рекомендациях Международной конференции «Влияние Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран», состоявшейся в 2006 г. в г. Ярославле, участники конференции, отметив исключительное значение Конвенции «как особого инструмента европейского правопорядка» и системы правовой защиты прав и свобод человека на общеевропейском уровне, а также ее существенный вклад в соблюдение принципов демократии и верховенства права в государствах — членах Совета Европы, предложили государствам — участникам Конвенции рассмотреть вопросы о совершенствовании и повышении эффективности национальных механизмов исполнения постановлений Европейского Суда по правам человека, а также об учреждении Комитетом министров совместно с Европейским Судом особого механизма для анализа прецедентной практики суда в целях ее обобщения и выработки конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики на национальном уровне8Пчелинцев С.В. Формирование общего европейского правового пространства в интересах защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция. 2006. № 8. С. 71-72..

В ряду мер теоретического характера в первую очередь следует выделить необходимость признания и развития положения о том, что исполнение решений Европейского Суда, являясь неотъемлемой составной частью единого механизма защиты прав и законных интересов граждан и организаций, образует самостоятельный институт исполнительного права Российской Федерации.

Учитывая взаимосвязанные положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», правомерно сделать вывод, что Конвенция как самостоятельный договорной акт является составной частью правовой системы Российской Федерации, сохраняя при этом свое международно-правовое качество. Россия должна последовательно реализовывать в отношении данного международного договора императивное требование pacta sunt servanda («договоры должны соблюдаться»).

Прямо установлено, что Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации9Бондарь Н.С. Национальным конституционный контроль в соотношении с конвенционной юрисдикцией Европейского Суда по правам человека // Юстиция. 2006. № 3. С. 90..

Эффективность проводимой в России судебной реформы во многом зависит от результативности исполнения судебных решений.

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы имеет политическое значение ввиду масштабов предъявляемых требований, а также того обстоятельства, что в данном случае списание со счетов, открытых органами федерального казначейства, представляет собой ответственность государства — казны, гарантированную ст. 53 Конституции, а также ст. 1069-1070 ГК РФ. Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, не является только внутринациональной — к сожалению, она вышла на международный уровень.

Европейская комиссия по эффективности правосудия (European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ)) провела анализ состояния правового регулирования исполнения решений судов по искам к государству10Баранов В., Приженникова А. Актуальные вопросы исполнения решений судов об удовлетворении исков к казне Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 4. С. 31.. Принятый в итоге рабочий документ был обсужден экспертами CEPEJ и российской делегацией в Страсбурге 20-21 октября 2005 г. В нем обращено внимание на множество дел, переданных в Европейский Суд по правам человека, именно по вопросу неисполнения в Российской Федерацией судебных решений (почти 40% дел, касающихся Российской Федерации и принятых к рассмотрению Европейским Судом по правам человека). При этом 50% судебных решений, предписывающих государству уплату денежных средств заявителям, не исполняются в Российской Федерации».

Российская система главным образом основана на добровольном исполнении судебных решений, вынесенных против государства. Однако опыт других стран (например, Бельгии, Греции) убедительно показывает, что принудительное исполнение и арест государственного имущества служили средством принуждения государств к выполнению их финансовых обязательств.

В части процедуры необходимо принять регламент, который предоставит судам право исполнять решения, вынесенные против государства и его подразделений. Это в равной мере применимо к исполнению решений, вынесенных против Российской Федерации и против субъектов Федерации.

Как правило, к исполнению решений, вынесенных против государства и его подразделений, следует применять те же принципы, что и в случае решений, вынесенных против физических лиц: исполнимое судебное решение обеспечивает кредитора правом требовать, чтобы государство принудительно исполнило судебное решение от его имени. Это в равной мере применимо в случае, если решение вынесено против государства или его подразделений. Должник (включая государство) отвечает перед кредиторами всем своим имуществом. Однако следует предусмотреть исключение для имущества, которое необходимо государству для выполнения его государственных обязанностей. Имущество, необходимое для выполнения государственных обязанностей, аресту подлежать не может.

Представитель судебной власти вступает во владение имуществом и проводит открытый аукцион. Вырученные средства распределяются кредитору.

В части невыполнения органами административной власти судебных решений, предписывающих обязательство по выплате денежной суммы, и в соответствии с Рекомендацией Комитета министров Совета Европы государствам-членам № Rec (2003) 16 следует рассмотреть предоставление возможности ареста имущества административных органов в пределах, предписанных законом.

Угроза и наложение принудительного штрафа являются потенциальной альтернативой аресту. Принудительный штраф следует объявить и наложить в конкретном размере и. если это необходимо и приемлемо, принудить к его уплате. При необходимости угрозу и наложение принудительных штрафов можно осуществлять повторно.

В соответствии с Рекомендацией государства-члены должны гарантировать, что органы административной власти будут привлечены к ответственности всегда, когда они отказываются исполнять судебные решения или игнорируют исполнение судебных решений. Государственные чиновники, ответственные за исполнение судебных решений, также могут быть привлечены к личной дисциплинарной, гражданской или уголовной ответственности, если они не исполняют эти решения.

Ознакомление с решениями показывает, что достаточно большое количество решений - по повторяющимся нарушениям, в частности по нарушении ст. 3, 6 Конвенции (решения по делам о неисполнении решений национальными судами). Это явный результат того, что в государстве отсутствует эффективная система общих мер, которые должна принять страна-нарушитель для предупреждения в последующем аналогичных нарушений. Кроме того, в Российской Федерации отсутствует практика привлечения к ответственности конкретных должностных лиц за нарушения, допущенные ими и приведшие к нарушению прав граждан и организаций.

Следует согласиться с мнением В. В. Старженецкого11Старженецкий В.В. Неисполнение судебных актов — нарушение Россией своих международных обязательств // Законодательство и экономика. 2006. № 1. С. 39. относительного того, что есть основания ожидать, что данная проблема будет признана не разовым, а системным нарушением Российской Федерацией норм международного права и последуют уже политические меры воздействия на нашу страну, может быть, даже будет введен международный мониторинг мер, принимаемых Россией для устранения существующей проблемы неисполнения судебных актов.

Применение в бюджетном праве решений ЕСПЧ не только способствует уяснению и единообразному применению на всей территории Российской Федерации правовых норм, но и, самое главное, обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека.

Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод непосредственно для Конституционного Суда РФ состоит в том, что в необходимых случаях положения этого акта, входящего в правовую систему России, применяются Конституционным Судом РФ в системной связи с толкованием положений Конституции и с оценкой обжалуемого акта12Тиунов О. О роли Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений Европейского Суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 94..

Так, рассматривая действующую модель исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, Конституционный Суд РФ активно использовал ст. 6 Конвенции и основывал свои выводы на ее положениях.

Далее, Конституционный Суд РФ исходил из правовой позиции ЕСПЧ, сформулированной в Постановлении от 9 декабря 1994 г. по делу ««Стрэн Грик Рифайнериз» и Стратис Андреадис против Греции» (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece)13Интервью с В.Д. Зорькиным, председателем Конституционного Суда РФ // Законодательство. 2008. № 12.. Европейский Суд по правам человека отметил, что законодательное регулирование, противоречащее общеправовому принципу «никто не может быть судьей в собственном деле», обернулось в судебных разбирательствах явным неравенством власти и права.

Исходя из названного прецедента. Конституционный Суд РФ сделал вывод, что, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам. Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц.

Таким образом, государство, руководствуясь указанными конституционными положениями, может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то, что ответчиком является публичная власть.

Постановление Конституционного Суда РФ оказалось удобным для законодателя: в нем даны указания, критерии, формы правового акта и определено его внутреннее содержание. Многие правовые позиции были учтены законодателем и вошли в новую гл. БК РФ 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Таким образом, реализуемые в практике Конституционного Суда РФ постановления ЕСПЧ выступают в качестве фактора развития российского бюджетного законодательства и согласования его с положениями Конвенции.

Правосудие отражается в судебном акте, в то время как итог защиты субъективного права отражается в его реальном исполнении. Как Европейский Суд по правам человека, так и Конституционный Суд РФ неоднократно указывали, что право на судебную защиту было бы иллюзорным, если бы судебный акт оставался неисполненным».

В основе проблемы неисполнения судебных актов лежат следующие факторы: отношение к судебным актам, представления о роли и месте исполнительного производства в правовой системе, несовершенство правовых и организационных механизмов, которые используются в российской правовой системе.

Если не создан эффективный режим исполнения судебных актов, государство не выполняет свои позитивные обязанности в отношении обеспечения права на суд и права собственности, которые считаются фундаментальными правами в международной и конституционной правовой классификации. Не исполняя обязательные судебные решения, допуская неоправданные задержки, государство вмешивается в осуществление указанных прав. В результате государство может налагать на частных лиц чрезмерное индивидуальное бремя, что является недопустимым.

Вступившие в законную силу акты федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, согласно ч. 1 и 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации; неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

Эти требования корреспондируют п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам человека.

Так, в Постановлении от 19 марта 1997 г. по делу «Хорнсби против Греции» (Hornsby v. Greece) указано, что право на судебную защиту стало бы иллюзорным, если бы правовая система государства позволяла, чтобы окончательное, обязательное судебное решение оставалось недействующим к ущербу одной из сторон; исполнение решения, вынесенною любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть «суда»14Хорнсби (Hornsby) против Греции: Судебное решение Европейского Суда по правам человека от 19 марта 1997 г. // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М., 2000..

Важным шагом в развитии творческого подхода к пониманию п. 1 ст. 6 Конвенции стало решение ЕСПЧ от 18 апреля 2002 г. по делу «А.Т. Бурдов против Российской Федерации» (жалоба № 59498/00)15Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации: Сборник документов. М.. 2003. С. 682-683.. Заявитель утверждал, что неисполнение вступивших в законную силу решений суда (выплата компенсации как участнику ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС), вынесенных в его пользу, является нарушением п. 1 ст. 6 Европейской Конвенции. Суд в своем решении поданному вопросу отметил, что право на суд включает в себя не только право на доступ к суду, но и право на исполнение судебного решения. Суд признал, что «толкование ст. 6 Конвенции в рамках обеспечения лишь права на обращение в суд и порядка судебного разбирательства, скорее всего, привело бы к ситуациям, несовместимым с принципом верховенства права, который государства — участники Европейской Конвенции обязались соблюдать, подписав Конвенцию».

Реагируя на большое количество дел, возникающих в некоторых странах в результате системных или структурных проблем, ЕСПЧ применяет с 2004 г. процедуру пилотных постановлений. Результатом такой процедуры является выявление в рамках отдельного дела правовых коллизий, приведших к нарушению Конвенции, и предписание в постановлении принять необходимые меры для исправления ситуации. Процедура пилотных постановлений призвана не только облегчить эффективное принятие государствами-ответчиками мер индивидуального и общего характера для исполнения постановлений ЕСПЧ, она также побуждает государство-ответчика к разрешению на внутригосударственном уровне многочисленных подобных дел и таким образом усиливает действие принципа субсидиарности, на котором основана система Конвенции.

Так, 15 января 2009 г. было вынесено первое пилотное постановление в отношении России по проблеме неисполнения или задержек в исполнении решений внутригосударственных судов (второе дело «Бурдов против России» № 33509/04 www.espch.ru ). Суд счел уместным применить процедуру пилотного постановления в данном деле, учитывая, в частности, повторяющийся и длящийся характер лежащих в его основе проблем, широкий круг лиц, затронутых этими проблемами в России, и срочную необходимость обеспечить быстрое и надлежащее восстановление их прав, включая возмещение причиненного им ущерба, на внутригосударственном уровне.

Кроме того, в Постановлении от 18 ноября 2004 г. по делу «Вассерман против России»16Постановление Европейского Суда по правам человека от 10 апреля 2008 г. по делу «Вассерман (Wasserman) против Российской Федерации» (№ 2) (жалоба № 21071/05) (Первая Секция) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. № 2/2009. (Wassennan v. Russia) ЕСПЧ особо отметил, что нарушение «права на суд» может также приобрести форму задержки исполнения решения: при этом не каждая задержка в исполнении решения суда представляет собой нарушение «нрава на суд», а лишь такая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого ст. 6 Конвенции.

Данное обстоятельство подтверждает Постановление от 20 декабря 2007 г. по делу «Александр Жуков против Российской Федерации», в котором ЕСПЧ указывает на то, что неисполнение в течение длительного времени решения суда противоречит концепции справедливого судебного разбирательства в пределах разумного времени, гарантированного п. 1 ст. 6 Конвенции, а также нарушает право на частную собственность согласно Протоколу № 1 к Конвенции. Не исполнив принятые в пользу заявителя решения Нововоронежского юродского суда Воронежской области, российские власти нарушили его право на суд и создали препятствия для получения суммы, которую он законно рассчитывал получить («Герасимова против Российской Федерации» (Gerasimova v. Russia) от 13 декабря 2005 г., жалоба № 24669/02, § 17 и далее)17Решение Европейского Суда по правам человека от 16 сентября 2004 г. по вопросу приемлемости жалобы № 24669/02 «Галина Петровна Герасимова (Galina Petrovna Gerasimova) против Российской Федерации» // Журнал российского права. 2005. № 1..

В результате получается, что, получив судебную защиту в России, представляется весьма затруднительным добиться исполнения обязательных судебных актов, в том числе со стороны государства. Невозможность эффективного исполнения судебных актов подрывает доверие граждан и юридических лиц к судам, отрицательно сказывается на правовой защищенности первых. В конечном счете нарушение прав граждан и юридических лиц только усугубляется. Страдает и политический имидж Российской Федерации внутри страны и за рубежом18Письмо Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека - заместителя министра юстиции РФ В.В. Милинчука Руководителю Федерального Казначейства Артюхину Р.Е. от 10 апреля 2008 г. № 14-1436-07..

Широко известно, что вывод ЕСПЧ, изложенный в Постановлении от 7 мая 2002 г. по делу «Бурдов против России» (Burdov v. Russia), а равно во многих аналогичных других, заставляет Россию реформировать инструментарий правового регулирования, отвечающий за принудительное исполнение судебных правоприменительных актов, вступивших в законную силу. Казалось бы, направление этой модернизации также задано Европейским Судом, что достаточно четко выражено в словах: «...исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства» но смыслу статьи 6 Конвенции».

Это заключение в полной мере соответствует известной точке зрения о том, что принудительное исполнение, будучи средством реализации юрисдикционных документов, есть продолжение правосудия по гражданским делам, а потому оно не может быть от него отделено. Поэтому необходимо совершенствовать нормы, описывающие порядок исполнения судебных решений, а не создавать новый Исполнительный кодекс19Фролова О.В. Проблемы исполнения судебных решений в России: Автореф. дис.... канд. юрнд. наук. СПб.. 2000. С. 6-7..

Между тем именно процитированное изречение Европейского Суда вызвало наиболее оживленные научно-практические дискуссии, обусловленные как сугубо лингвистическими, так и правовыми причинами.

Сторонников автономизации исполнительного функционирования сентенции ЕСПЧ не смущают. Идя по традиционному пути, они выделяют признаки исполнительного права как самостоятельной отрасли, рассуждая о предмете и методе правового регулирования, особом объекте и субъектном составе. Причем ими отдельно оговаривается, что оборот «судебное разбирательство», использованный Судом, имеет достаточно условное значение и его нужно воспринимать в широком смысле»20Гепп Ю.В. Участники исполнительного производства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов. 2002. С. 10-11; Исаенкова О.В. Проблемы исполнительного права в гражданской юрисдикции. Саратов. 2002. С. 80-162; Марданов Д.А. Понятие и сущность исполнительного производства// Практика исполнительного производства. 2004. № 1. С. 17-21..

Противники такой постановки вопроса, напротив, придерживаясь буквального лингвистического толкования, пишут, что «выраженная... позиция Европейского Суда относительно природы исполнительного производства как неотъемлемой части судебного процесса заставляет с большей долей критичности отнестись к пониманию деятельности по принудительному исполнению как самостоятельной административной процедуры, о чем до недавнего времени писали многие представители юридической науки»21Рего А.В. Исполнительное производство в системе российского права//АПК и ГПК РФ 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004. С. 436-437..

По мнению В.В. Яркова, понятие «гражданский процесс» шире понятия «гражданское судопроизводство»; первое из них включает в себя также и исполнительное производство как систему норм, регулирующих как процессуальную, так и внепроцессуальную юридическую деятельность. Благодаря этому исполнительное производство суть комплексная отрасль российского законодательства, находящаяся на стыке судебной и исполнительной власти и может рассматриваться как элемент судопроизводства только в части разрешения вопросов, отнесенных к ведению судов»22Ярков В. В. Гражданский (арбитражный) процесс и исполнительное производство: проблема соотношения (к постановке проблемы) //Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № I. С. 47-48..

Исследуя разные позиции по вопросу соотношения исполнения с гражданским процессом. Г.А. Жилин23Жилин Г.А. О соотношении исполнения с гражданским судопроизводством // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 6. С. 25-28. подверг критике противоположную точку зрения, употребив для этого дополнительные аргументы. Согласно его утверждениям теоретики, рассматривающие принудительное исполнение в качестве составной части гражданского процесса, не учитывают, что гражданские процессуальные правоотношения не существуют без участия суда, тогда как в исполнительном производстве большинство действий совершается вне судебной процедуры. Ученые и практики, не включающие исполнение в материю гражданского процесса, не придают должного значения тому, что некоторые исполнительные мероприятия входят в предмет судебного функционирования.

В этой связи Г.А. Жилин обращает внимание на то, что Европейский Суд слова «суд» и «судебное разбирательство» берет в кавычки, что подтверждает их достаточно условный смысл. Причем это же наблюдается и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».

Вместе с тем отсюда вовсе не вытекает, что принудительное исполнение есть часть гражданского процесса, так как в соответствии со ст. 118 Конституции РФ судопроизводство есть форма осуществления судебной власти, т.е. правосудия, являющегося исключительной прерогативой суда, но не судебных приставов-исполнителей. Связь же исполнительного производства и гражданского процесса вполне внятно отражает ныне существующая законодательная схема, в рамках которой в ГПК РФ и АПК РФ присутствуют только те процессуальные нормы, которые регулируют отношения, возникающие при рассмотрении судебными органами вопросов по поводу исполнительных действий. Остальные нормы вполне справедливо помешены в иных законодательных источниках, что не препятствует их последующей систематизации и принятию Исполнительного кодекса.

Рациональное зерно есть в суждениях представителей обоих научно-практических направлений, основная задача заключается в поиске точек соприкосновения, выработке единой концепции, имеющей не столько теоретическое, сколько прикладное значение, что в свою очередь, безусловно, повлияет на правильность и жизнеспособность законодательных конструкций. Последние могут быть воплощены в виде отдельного кодекса, ограничиваться областью ГПК РФ и АПК РФ либо одновременно помещаться в разных правовых источниках. Стержневой аспект, по мысли ЕСПЧ, состоит не в этом, а в том, чтобы подлинно гарантировать гражданам и организациям реальное исполнение судебных решений, вынесенных по гражданско-правовому конфликту23Афанасьев С.Ф. Постановления Европейского Суда по правам человека и российское исполнительное производство// Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции. См. также: Лаптев И.А. Российское правосудие и Европейский Суд по правам человека //Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А. Митюкова, С.Б. Кабышева, В.К. Боброва и А.В. Сычевой. М., 2004.. Как отмечает Г.Д. Улетова, необходимо все вступившие в силу постановления Европейского суда по жалобам против России размещать в официальных приложениях к исполнительному кодексу Российской Федерации (в случае его принятия), что способствовало бы совершенствованию правоприменительной деятельности, повышению уровня информированности населения России и выполнению положений, содержащихся в Рекомендации Комитета министров Совета Европы Р (2002) 13 «О публикации и распространении государствами — членами Совета Европы текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского Суда по правам человека»24Улетова Г., Малиновский О. К вопросу о повышении эффективности реализации решений Европейского Суда по правам человека в правовой системе России // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 6. С. 49..

Необходимо обратить внимание на рецепцию Конвенции о защите прав человека и основных свобод в федеральных законах от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» (далее — Закон о компенсации) и № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»».

Рецепция (лат. receptio) — в теории права означает заимствование или воспроизведение. В истории права термин «рецепция» употреблялся для обозначения заимствования, восприятия какой-либо национальной правовой системой принципов, институтов, основных черт другой национальной правовой системы.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено право каждого в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона.

Право на судебную защиту, включающее право на исполнение судебного акта, гарантировано ст. 46 Конституции РФ.

4 мая 2010 г. вступили в силу федеральные законы «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок шли права на исполнение судебного акта в разумный срок»».

Учитывая, что при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок у судов общей юрисдикции и арбитражных судов возник ряд вопросов, в целях их правильного и единообразного разрешения Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ постановляют дать судам следующие разъяснения.

В силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ во взаимосвязи с положениями его ст. 3 действие данного Закона распространяется на случаи нарушения разумных сроков исполнения судебных актов, вынесенных по искам или заявлениям к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц: нарушения разумных сроков исполнения судебных актов, предусматривающих возложение обязанности на органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих произвести выплаты за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета по денежным обязательствам бюджетных (казенных) учреждений.

Под денежным обязательством согласно ст. 6 БК РФ понимается обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

В связи с этим судам следует иметь в виду, что действие Закона не распространяется на требования о присуждении компенсации в случаях нарушения срока исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства граждан, а также организаций, не являющихся получателями бюджетных средств.

Обращение взыскания на средства бюджетных учреждений, в отношении которых в переходный период федеральными органами исполнительной власти, законами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных органов местного самоуправления с учетом положений ч. 15 и 16 ст. 33 Закона № 83-ФЗ принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ, осуществляется в порядке, установленном ч. 20 ст. 30 Закона № 83-ФЗ. Указанные бюджетные учреждения в соответствии с п. 1 ч. 19 ст. 33 Закона № 83-ФЗ не являются получателями бюджетных средств, и на них не могут быть распространены положения Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ.

Следующий момент, на который необходимо обратить внимание, — это то, что Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ устанавливается возможность компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, предусматривающая обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Требования о компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок должностными лицами ФССП России не подлежат рассмотрению в рамках вышеупомянутого Закона.

В результате такого игнорирования и неправильного толкования норм Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ Свердловским областным судом было вынесено порядка 150 определений о возвращении заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок в 2011 г. и около 90 определений в 2010 г.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

  1. Исполнение решений Европейского Суда является неотъемлемой составной частью единого механизма защиты прав и законных интересов граждан и организаций и при этом образует самостоятельный институт исполнительного права Российской Федерации.
  2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод как самостоятельный договорной акт является составной частью правовой системы Российской Федерации, сохраняя при этом свое международно-правовое качество.
  3. Государство может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то, что ответчиком является публичная власть.
  4. Реализуемые в практике Конституционного Суда РФ постановления ЕСПЧ выступают в качестве фактора развития российского бюджетного законодательства и согласования его с положениями Конвенции.
  5. В основе проблемы неисполнения судебных актов лежат следующие факторы: отношение к судебным актам, представления о роли и месте исполнительного производства в правовой системе, несовершенство правовых и организационных механизмов, которые используются в российской правовой системе.
  6. Толкование Конвенции и Протоколов к ней, даваемое Европейским Судом по правам человека и содержащееся в его решениях, является обязательным и универсальным для уяснения основополагающих начал и принципов бюджетного законодательства Российской Федерации.
Isfic.Info 2006-2019