Особенности миграционной политики в ряде зарубежных стран

Сравнительно-правовой анализ миграционного законодательства в ряде зарубежных стран


История развития миграционного законодательства свидетельствует о тенденции к консолидации норм в базовом законодательном акте. Основным источником миграционного законодательства в США. Канаде, ФРГ и Швеции являются законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые дополняются двусторонними и многосторонними межгосударственными соглашениями (в основном по вопросам трудовой миграции, о безвизовых поездках и др.), а также иными международными нормативными правовыми актами. Все рассматриваемые страны присоединились к Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженца и Нью-Йоркскому Протоколу 1967 г. В ФРГ и Швеции действуют нормы Шенгенских соглашений и Дублинской конвенции о праве убежища и обращения с беженцами 1990 г. Швеция также является членом регионального Северного соглашения 1954 г.

На законодательном уровне определены цели и приоритетные направления миграционной политики в этих странах, что облетает создание системы подзаконных нормативных правовых актов.

Приоритеты миграционной политики таковы: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища нуждающимся в нем лицам; отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество; привлечение высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей.

Наиболее подробно цели иммиграционной политики закреплены в законодательстве Канады. Так, в Законе об иммиграции 2002 г. выделяются следующие цели:

  • извлечение из иммиграции максимума социальных, культурных и экономических выгод для канадского общества и распределение их между всеми регионами страны, сотрудничество с провинциями:
  • предотвращение прибытия в Канаду лиц, создающих угрозу общественной безопасности;
  • поддержка развития торговли, туризма, международных обменов, культурной, образовательной и научной деятельности.

Закон об иностранцах ФРГ от 9 июля 1990 г. выделяет две основные цели: способствовать интеграции прибывших в страну иностранцев и ограничить приток иностранных граждан, прибывающих не из стран ЕС.

В США, Швеции и ФРГ под термином «иностранец»» подразумевается лицо, принадлежащее к гражданству другого государства, или лицо без гражданства. В Канаде под этим термином понимается лицо, не имеющее канадского гражданства и не являющееся постоянным жителем (иммигрантом). В ФРГ и Швеции понятие «иностранец» является базовым, что подтверждает ориентированность миграционной политики этих стран на временное пребывание этих лиц на своих территориях (на основании визы или вида на жительство), а не на постоянную иммиграцию с последующей сменой гражданства. В США и Канаде, несмотря на законодательное закрепление термина «иностранец», базовым является понятие «иммигрант», т.е. иностранец, въезжающий в страну для обретения постоянного места жительства с последующей сменой гражданства. В Канаде иммигранты («постоянные жители»), ходатайствовавшие о предоставлении разрешения на постоянное проживание, а также о предоставлении статуса беженца, и ходатайство которых удовлетворено, «прикрепляются» к определенной провинции, где они должны проживать постоянно в течение пяти лет. В исключительных случаях из соображений гуманности лицу, не отвечающему требованиям закона для предоставления статуса постоянного жителя, такой статус может быть предоставлен по решению Министра по делам иммиграции. Не входят в категорию иммигрантов иностранцы, отнесенные законом об иммиграции к категории временных жителей, под которыми подразумеваются лица, въехавшие в Канаду на основании правомерно полученной визы, ходатайствующие о предоставлении данного статуса и не входящие в списки лиц, нежелательных для въезда в страну.

В законодательстве США термин «иммигрант» употребляется в отношении каждого иностранца, за исключением:

  • послов, государственных министров, дипломатов, других официальных лиц и служащих, аккредитованных в США, членов их семей и нанятых ими служащих и слуг;
  • лиц, имеющих постоянное место жительства в другом государстве и посещающих США временно по делам, с целью отдыха, с целью обучения в конкретном учебном заведении, на время выполнения своих служебных обязанностей;
  • членов экипажа морского или воздушного судна;
  • лиц, их супругов и детей, имеющих право на въезд в США в соответствии с положениями договора о торговле и судоходстве между США и иностранным государством, гражданами которого они являются;
  • представителей иностранного государства, которые являются членами международной организации, членов их семей, сотрудников международных организаций, слуг и служащих таких представителей;
  • лиц, их супругов и детей, имеющих постоянное место жительства в зарубежном государстве и являющихся деятелями науки, лидерами в области специализированных знаний, прибывающих в США на конкретный срок для преподавания, проведения инструктажа, исследований и консультаций;
  • лиц, являющихся женихом (невестой) гражданина США. которые въезжают в страну для заключения действительного брака в пределах 90 дней после въезда; и др.

Для получения статуса иммигранта иностранец должен соответствовать определенным критериям. В Канаде эти критерии закреплены по отношению к каждой группе иммигрантов в форме балльной системы отбора. В США для каждой категории разработана система преференций и квот.

В законодательствах рассматриваемых нами стран выделяются три следующие группы оснований для въезда и пребывания иностранцев на их территориях.

1. Наличие действительных (не просроченных) визы и паспорта. Виза в большинстве стран выдается на срок не более трех месяцев. Даже кратковременное пребывание (с туристическими, культурными, спортивными, коммерческими, научными и другими частными целями) исключает любую трудовую деятельность. В США1В США в целях борьбы с нелегальной иммиграцией и повышения ответственности иммигрантов в 1996 г. введено новое понятие — «допуск», т.е. законный въезд иностранца в США после осуществления проверки и получения разрешения иммиграционного чиновника. и Канаде для получения иммиграционной визы представляются документы о наличии прививок по утвержденному перечню болезней, об отсутствии серьезных заболеваний или пристрастия к наркотикам и алкоголю.

Ужесточена ответственность за нарушение визовых правил. Так. в США в соответствии с законом о реформе в области борьбы с нелегальной иммиграцией и ответственности иммигрантов (1996 г.) любой иностранец, законно въехавший в страну в статусе неиммигранта до или после 30 сентября 1996 г. и остающийся в ней даже на один день дольше разрешенного срока пребывания, не может использовать для повторного въезда полученную ранее визу. Такой иностранец не имеет права повторного получения неиммиграционной визы только в стране своего гражданства. Неиммигранты, виза которых просрочена в обшей сложности от 180 до 365 дней, наказываются трехлетним сроком запрета на въезд в страну. Лица, виза которых просрочена на срок более 365 дней, подвергаются 10-летнему запрету на въезд. До 30 сентября 1997 г. разрешалось восстановить статус постоянного жителя в случае нарушения путем уплаты штрафа.

2. Наличие вида на жительство, позволяющего пребывать в стране свыше сроков, предусмотренных во въездной визе. Правила его получения наиболее детально разработаны в ФРГ и Швеции, так как эти страны ориентированы на въезд иностранцев без цели иммиграции в страну. В США и Канаде иностранный гражданин, ходатайствующий о предоставлении иммиграционного статуса, при получении иммиграционной визы автоматически получает разрешение на поселение или постоянное проживание. Вид на жительство означает разрешение на въезд и пребывание в стране в течение установленного срока (ограниченный вид на жительство) или без ограничения срока (постоянный вид на жительство).

В ФРГ вид на жительство выдается иностранцу без привязки к определенной цели пребывания. Основаниями для его получения в ФРГ являются:

  • право на возвращение — выдается иностранцам, которые в малолетнем возрасте законно пребывали в ФРГ (проживали в стране не менее восьми лет и не менее шести лет посещали немецкую школу) при условии, что их существование будет обеспечиваться из собственных средств или за счет третьих лиц, имеющих в отношении них обязательства на срок не менее пяти лет;
  • воссоединение членов семьи с иностранцем. Выдается иностранцам, состоящим в браке с немцами, сроком на три года, а затем заменяется бессрочным, если нет оснований полагать, что брак расторгнут.

Бессрочный вид на жительство получает также иностранец, проживающий в Германии пять лет, знающий немецкий язык, имеющий достаточную жилплощадь или себя и своей семьи, а также разрешение на работу. Право на бессрочное пребывание не ограничивается временными или территориальными рамками и не связано с какими-либо обязательствами. Оно предоставляется, если: иностранец имел вид на жительство в ФРГ на протяжении не менее восьми лет либо бессрочный вид на жительство в течение не менее трех лет, а до этого — простой вид на жительство: его материальное положение обеспечивается за счет трудовой деятельности, личного состояния и других собственных средств; он не менее 60 месяцев вносил плату в фонд пенсионного страхования либо имеет право (подтвержденное финансовыми документами) на получение пенсии из страхового или попечительского общества; в течение трех последних лет не был осужден за совершение умышленных преступлений к лишению свободы на срок от шести месяцев и выше, либо к штрафу в размере 180 и более дневных заработков.

Привилегиями при получении права на проживание пользуются: бывшие немецкие граждане; иностранцы, состоящие в браке с немецкими гражданами (т.е. их обеспечение и страхование могут взять на себя супруги); беженцы и приравненные к ним иностранцы.

Срок пребывания иностранцев в стране для достижения определенной цели ограничивается по времени максимально до двух лет согласно цели пребывания2Этот срок может быть продлен еще на два года, если цель пребывания не достигнута, но может быть достигнута в обозримый промежуток времени., каковой могут быть получение профессии или высшего образования, исполнение определенных функций на конкретном предприятии или участие в каком-либо проекте.

Разрешение на пребывание в исключительных случаях выдается иностранным гражданам по международно-правовым и гуманитарным основаниям, а также в целях соблюдения политических интересов ФРГ. Это разрешение продлевается не более чем на два года, если не возникло веских причин для выезда иностранца из ФРГ. Условия и обязательства его предоставления запрещают самостоятельные или наемные виды трудовой деятельности.

Согласно закону об иммиграции виды предоставляемых в ФРГ разрешений на пребывание сокращены до двух: разрешение на временное пребывание и бессрочный вид на жительство.

В Швеции также существует два вида на жительство — ограниченный по времени и постоянный. Вид на жительство выдается иностранцу: состоящему в близком родстве с проживающим в Швеции лицом или имеющему иные связи со Швецией; получившему возможность проживать в Швеции по гуманитарным причинам; получившему разрешение на работу или способного обеспечить свое содержание другим способом.

Ходатайство о виде на жительство должно подаваться и рассматриваться еще за пределами Швеции, за исключением следующих случаев: иностранец имеет право на убежище; иностранец намеревается воссоединиться с постоянно проживающим в Швеции близким родственником, с которым ранее совместно проживал за границей; наличие иных особых причин.

Виза, вид на жительство и разрешение на работу могут быть аннулированы, если: иностранец представил о себе ложные сведения; не обеспечивает себя честным путем или занимается деятельностью, не имея на то разрешения; если в отношении него ранее вынесен приговор к лишению свободы или можно полагать, что он совершит преступление в Швеции; если существуют причины, позволяющие допустить, что он будет заниматься саботажем, шпионажем или незаконной разведывательной деятельностью в стране.

3. Наличие законного права пребывания или проживания в стране. Граждане государств, входящих в ЕС, обладают в Германии свободой передвижения и проживания (безвизовый режим), активным и пассивным избирательным правом на общеевропейских выборах. Кроме них свобода передвижения распространяется на граждан США. Японии, Швейцарии. Этой возможности лишены проживающие в Германии граждане государств, не входящих в ЕС3См.: Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М.: МОМ, 2004. С. 46..

Безвизовый въезд в США (на срок не более 90 дней) разрешен лишь гражданам государств, представители которых ранее не были замечены в попытках нелегального въезда в страну (Австрия, Андорра, Бельгия, Бруней, Великобритания, Германия, Голландия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Монако, Новая Зеландия, Норвегия, Сан-Марино, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония). Упрощенный порядок посещения США существует для жителей Канады, Мексики и ряда близлежащих островных государств.

В Канаде список стран безвизового въезда постоянно меняется в зависимости от увеличения числа въезжающих нелегальных мигрантов и количества ходатайств о предоставлении убежища. Так, в 1993 г. были отменены въездные визы для граждан Чили, а в 1994 они введены вновь из-за роста обращений о предоставлении убежища. В целом перечень стран безвизового въезда совпадает с аналогичным списком США.

Одним из наиболее важных при въезде иностранцев на территорию страны является вопрос о гарантированности их пребывания. Например, в США лицо, ходатайствующее о въезде в страну родственника-иностраниа для воссоединения с семьей, должно предоставить гарантии в виде письменных показании под присягой (контракта). В соответствии с контрактом гарант обязуется обеспечить содержание иностранного родственника по уровню годового дохода не менее 125% от установленной федеральной черты бедности до тех пор, пока он не станет гражданином США или не проработает в стране 10 и более лет. При этом гарант соглашается подчиниться решению любого федерального суда или суда штата.

Согласно закону большей части вероятных иммигрантов запрещено обращаться за пособиями, выделяемыми в соответствии с федеральными программами, в течение первых пяти лет пребывания в стране.

В Канаде оформлением документов, необходимых для иммиграции по каналу воссоединения семей, занимаются граждане Канады, которые от имени родственников, желающих поселиться в этой стране, обращаются в ближайший иммиграционный центр с гарантиями по обеспечению их жильем и материального обеспечения в течение нескольких лет (обычно не менее трех). В перечень нежелательных для въезда в страну иностранцев включены следующие лица:

  • занимающиеся подрывной насильственной деятельностью, терроризмом, что в целом представляет угрозу для страны;
  • нарушившие права человека или международные нормы (преступления против человечности и военные преступления, терроризм и др., если на них наложены резолюции и ограничения международных организаций;
  • совершившие тяжкое преступление и осужденные за него в стране пребывания и за ее пределами на срок не менее десяти лет к лишению свободы;
  • являющиеся членом организованной преступной группы;
  • состояние здоровья которых может угрожать здоровью и безопасности общества, или имеются основания полагать, что этим лицам потребуется чрезмерная помощь по линии здравоохранения или социальной службы;
  • не способные по финансовым причинам содержать себя или находящихся на их иждивении лиц:
  • в отношении которых исполнено решение о депортации, но пытающиеся вновь въехать в страну в течение срока, ограничивающего их въезд (от трех до десяти лет).

В США в данный перечень также включены бывшие граждане США, которые официально отказались от американского гражданства, чтобы уйти от налогообложения.

В миграционном законодательстве рассматриваемых стран закреплены и основные каналы иммиграции. Из них можно выделить три: воссоединение семей; гуманитарная миграция (беженцы и лица, ищущие убежище); трудовая (экономическая) миграция.

В США закон об иммиграции и натурализации четко определил приоритеты иммиграции: поддержка программы воссоединения семей и поощрение иммиграции лиц, имеющих высокую профессиональную квалификацию, что вполне отвечает экономическим потребностям страны.

Для воссоединения семей ежегодно в США въезжает около 550-600 тыс. родственников. Для ближайших родственников американских граждан не существует каких-либо количественных ограничений для получения визы. Ограничительной мерой служит порог бедности, что препятствует воссоединению бедных семей. Для трудовых мигрантов установлена ежегодная квота в 140 тыс. разрешений. На беженцев квота не распространяется, но их численность устанавливается в ходе консультаций Госдепартамента США с Конгрессом. Для беженцев существуют и специальные программы расселения внутри страны: лица, полупившие такой статус, имеют право на постоянное жительство.

Льготный режим для получения статуса постоянного жителя США предоставляется прямым родственникам американцев — супругам, детям (в том числе усыновленным за границей), родителям совершеннолетнего гражданина США, вдовам (вдовцам) граждан США при условии нахождения в браке более двух лет.

В Канаде программа воссоединения семей распространяется на супруга (супругу), детей-иждивенцев и родителей. Оформлением необходимых для иммиграции документов занимаются сами граждане Канады, которые должны предоставить гарантии по материальному и жилищному обеспечению прибывающего родственника в течение нескольких лет (как правило, не менее трех). В иммиграционном законе 2002 г. была расширена группа близких родственников путем включения фактических супругов иммигрантов. Кроме того, с 19 до 22 лет был увеличен возраст для нетрудоспособных детей.

Согласно законодательству ФРГ вид на жительство может быть предоставлен: иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ: несовершеннолетним иностранцам, детям немецких граждан; родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами ФРГ, прибывающим в страну для их воспитания.

Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории Германии. Законодательство допускает также возможность воссоединения членов семьи иностранцев, проживающих в ФРГ, если: проживающий получил политическое убежище; имеет бессрочный вид на жительство; законно проживает в ФРГ более восьми лет (приехал сюда еще несовершеннолетним); имеет обыкновенный вид на жительство, состоит в браке с лицом, воссоединение с которым планировалось еще до приезда в ФРГ, и указал сведения об этом при подаче заявления на получение собственного вида на жительство. Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить оба супруга после расторжения их брака, если к этому моменту они прожили совместно на территории ФРГ не менее двух лет4См.: Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада, М., 2003. С. 137..

Детям моложе 18 лет вид на жительство предоставляется при условии, что оба родителя (или единственный родитель) уже имеют такое разрешение. Для получения вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) необходимо, чтобы лицо, с которым происходит воссоединение, законно проживало в ФРГ и располагало достаточной жилой площадью, а также чтобы существование приезжающего могло быть обеспечено за счет дохода от трудовой деятельности, материального состояния либо других личных средств.

В Швеции мигранты, относящиеся к категории родственников, доминируют в структуре иммиграционного потока. Близкими членами семьи резидентов страны признаются муж, жена (или сожительствующее лицо); неженатые (незамужние) дети в возрасте до 18 лет; одинокие родители, зависимость которых как иждивенцев делает невозможным их отдельное проживание; иные родственники, нуждающиеся в защите, если они являлись частью одной семьи в стране происхождения.

В рассматриваемых странах статус беженца регулируется нормами Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г., Конвенции о праве убежища и обращении с беженцами (Дублинская конвенция) 1990 г., нормами национального права, а также национального миграционного законодательства.

В США процедура предоставления убежища и статуса беженца была полностью обновлена в 1996 г.: введены ограничения, запрещающие лицам, которых можно возвратить в «безопасную третью страну», подавать заявления о предоставлении американского убежища. К категории «беженцев» отнесены также лица, которые были вынуждены прервать беременность или подвергнуться стерилизации вопреки своему желанию или преследовавшиеся на родине за отказ от этой процедуры.

Иностранец не вправе рассчитывать на предоставление убежища, если:

  • может быть выслан в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями в «безопасную третью страну»;
  • не может предоставить убедительное доказательство, подтверждающее, что ходатайство было подано им в пределах одного года с момента прибытия в США;
  • ранее ходатайствовал о предоставлении статуса беженца, но в настоящий момент не представил доказательство об изменившихся обстоятельствах.

Если иностранец, заявивший о предоставлении убежища, подлежит депортации или не имеет права на въезд, его ходатайство передается миграционному судье для принятия соответствующего решения. Запрещено депортировать иностранца в страну, где его жизни или свободе угрожает опасность преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В Канаде беженцем признается лицо, которое из-за обоснованного страха перед гонениями на расовой или религиозной почве либо в силу принадлежности к какой-либо социальной группе или общественной организации находится за пределами своей страны и опасается туда вернуться.

Беженцы разделяются на три группы в зависимости от методов отбора. Так называемые государственные беженцы отбираются чиновниками за границей из лагерей. Правительство оказывает им всестороннюю помощь после допуска в Канаду. Во вторую группу входят беженцы, спонсорами которых являются частные лица, обещающие заботиться о них. Третью группу составляют беженцы, самостоятельно прибывающие в Канаду. Все лица, получившие статус беженцев, становятся законными постоянными жителями Канады, беженцы с плохим здоровьем могут быть приняты в рамках специальных программ5См.: Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции / Академия управления МВД России. М., 2004. С. 19..

В ФРГ статус беженцев регулируется нормами Конституции, законами «Об изгнанных и беженцах» 1953 г., «О процедуре предоставления убежища» 1992 г. и «Об иностранцах» 1990 г. Правом на получение убежища обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим мотивам.

Значительный приток иностранцев, претендующих на получение политического убежища в ФРГ, потребовал внесения в Конституцию поправок, существенно ограничивающих круг лиц, имеющих право ходатайствовать о своей защите. Согласно этим изменениям на право убежища не могут претендовать:

  • граждане Евросоюза, а также граждане стран, в которых не допускается нарушение прав человека;
  • лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые спокойные страны);
  • лица, прибывшие в Германию через «третью страну», в которой также нет преследований по политическим мотивам.6См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. 2-е изо. М.: БЕК, 1997. С. 159-160.

Выделяются следующие категории беженцев:

  • официально признанные таковыми в соответствии с Конституцией и законом федерального ведомства по признанию беженцев или получившие этот статус за границей;
  • члены семей официальных беженцев (жены и дети), в отношении которых не был подан запрос на предоставление статуса;
  • конвенциональные беженцы — лица, выдворение которых запрещено по причине угрозы их жизни или свободе на родине в связи с расовой, конфессиональной, социальной принадлежностью или политическими убеждениями:
  • контингентные беженцы — иностранцы, принимаемые в ФРГ на основании гуманитарных акций помощи (например, Программы по переселению евреев в ФРГ);
  • иностранцы без гражданства, имеющие особо защищенный правовой статус в соответствии с законом об иностранцах без гражданства:
  • лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца, — иностранцы, и чьи запросы в компетентные органы находятся в стадии рассмотрения и принятия решения:
  • беженцы из районов боевых действий в Боснии и Герцеговине — лица, принимаемые в рамках закона об иностранцах либо в рамках совместных акций федерального правительства и правительства земель, а также лица, чья высылка отсрочена;
  • беженцы де-факто — лица, заявлявшие запрос о предоставлении политического убежища (или чьи запросы были отклонены), но для которых возвращение на родину невозможно по политическим или гуманитарным соображениям7Дитц В. Категории иностранных беженцев в Германии. Мюнхен, 1996. С. 12..

Помимо беженцев в законодательстве ФРГ к категории вынужденных мигрантов относятся этнические немцы (переселенцы). В соответствии с законом об изгнанных и беженцах 1953 г. ими являются лица немецкой национальности, принимаемые на поселение и в гражданство, подвергшиеся в 1940-е гг. изгнанию с родных земель и проживавшие до 8 мая 1945 г. на территории бывших немецких восточных земель или вне Германии. В 1950—1997 гг. правом на переселение воспользовалось около 3,7 млн человек в основном из Польши, СССР и Румынии. Переселенцы прикрепляются к определенным землям и сдают экзамен на знание немецкого языка еще до въезда в ФРГ.

До 1993 г. миграционное законодательство Германии было достаточно лояльным в отношении лиц немецкого происхождения, ищущих убежища. Представители данной категории рассматривались как репрессированные лица, которым должна оказываться помощь как жертвам коммунистического режима. Доказательств совершенных в отношении них репрессий не требовалось: государство стремилось создать максимальные условия для быстрейшей интеграции этнических немцев в свое общество. Интеграционная программа включала в себя: решение жилищных проблем, оказание социальной поддержки и защиты (выдача пособий и ссуд на обустройство, предоставление налоговых льгот при покупке и аренде предприятий, а также кредитов, льготных ссуд для организации ремесленных промыслов); создание агропромышленных предприятий и освоение неразработанных земель с целью формирования новых рабочих мест; внедрение программ по обучению немецкому языку, профессиональной подготовке и переподготовке иммигрантов. Все программы по приему мигрантов финансировались из федерального, местного бюджетов и фондов церкви.

С 1994 г. в соответствии с новым законом о приеме переселенцев этническим немцам стал предоставляться статус «поздних переселенцев». При этом по их решению основная работа возлагалась на посольства в странах выезда. Была введена годичная квота приема, усилен порядок доказывания принадлежности к немецкой культуре и языку, сокращен объем предоставляемых государственных льгот. Согласно закону к «поздним переселенцам» относились лица немецкой национальности, прибывшие в ФРГ не ранее 31 декабря 1993 г. и отвечающие следующим критериям: наличие хотя бы одного немецкого родителя, приверженность немецкой нации и немецкой культуре, владение немецким языком. При отсутствии какого-либо из признаков лицо признавалось «поздним переселенцем», но без права на пенсионное обеспечение. Лица указанной категории получали долговременный вид на жительство в Германии, однако имели статус иностранцев, и их правовое положение регламентировалось нормами закона об иностранцах.

После прикрепления к земле проживания этнический немец (переселенец) автоматически получает немецкое гражданство, ему засчитывается трудовой стаж, оплачиваются курсы немецкого языка и интеграции, он имеет право на интеграционную помощь или оплаченное переобучение.

Швеция принадлежит к странам с выраженной гуманитарной направленностью миграционной политики. Категорию мигрантов, которым может быть предоставлено убежище, составляют лица, предусмотренные Женевской конвенцией о предоставлении статуса беженца, а также лица, покинувшие свою родину под угрозой смертной казни, вследствие военных действий или стихийных бедствий, а также дискриминации по половому признаку или преследований из-за нетрадиционной сексуальной ориентации.

Вид на жительство предоставляется иностранцу, если он является: беженцем: лицом, отказавшимся от военной службы или стремящимся избежать предстоящей военной службы у себя на родине; лицом, в силу сложившихся политических условий на своей родине не желающим возвращаться назад и располагающим вескими доказательства в обоснование этого.

Беженцам в случае принятия положительного решения о предоставлении убежища выдаются разрешение на постоянное пребывание в стране и специальный проездной документ, удостоверяющий личность и позволяющий свободно перемещаться за пределами Швеции.

Наряду с приобретением статуса беженца предусмотрена возможность получения дополнительного «гуманитарного статуса».

В ФРГ по ходатайству неправительственных правозащитных или религиозных организаций Управление по делам иностранцев может предоставлять такой статус, но без права продолжительного проживания в ФРГ, некоторым лицам, прошения которых о предоставлении убежища ранее были отклонены, тем самым «спасая» их от немедленной депортации.

В Канаде нуждающимся в защите признается находящееся на ее территории лицо, чей отъезд в свою страну подвергнет его опасности, угрозе применения к нему пыток, жестокого обращения или наказания.

В сфере экономической (трудовой) миграции в анализируемых странах преобладает приоритет поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных благоприятно повлиять на рост экономики страны. Наряду с этим происходит практически полный отказ от иммиграции неквалифицированных специалистов, в том числе временных и сезонных работников.

В США важнейшими принципами трудовой иммиграции являются:

  • допуск иностранных работников в масштабах, позволяющих сбалансировать внутренний рынок труда, на основе приоритета занятости американских граждан и прочих лиц, постоянно проживающих в стране;
  • стимулирование путем установления визовых квот въезда в США квалифицированных специалистов, способных выполнять работу, для которой в США нет соответствующих исполнителей, лиц с выдающимися способностями в науке, искусстве, образовании, спорте или редкими профессиями;
  • противодействие неконтролируемому притоку иностранных рабочих.

Въезжающие на временную работу в США неиммигранты квалифицируются по следующим группам:

  • работники, обладающие выдающимися способностями и исключительными заслугами (прежде всего в области науки, искусству и религии);
  • лица, въезжающие на временную работу по контракту с американскими предпринимателями (временные сельскохозяйственные работники и работники других специальностей);
  • стажеры, приезжающие по приглашению американских компаний;
  • лица, работающие в представительствах и филиалах американских компаний, сотрудники зарубежных фирм, открывающих свое представительство или филиалы в США.

В США существует канал легальной иммиграции, характерный только для этой страны. — Программа поддержки этнокультурного разнообразия.

В Канаде одним из основных приоритетов иммиграционной политики является привлечение не просто высококвалифицированных работников, а тех из них, кто имеет высшее или специальное образование и способен переучиваться в соответствии с изменяющимися потребностями современного рынка труда. Эти лица отбираются по балльной системе.

Заявители-предприниматели получают баллы за обещание основать собственное дело в Канаде или осуществить капиталовложения (как правило, 250-500 тыс. долл.) в зарегистрированный правительством фонд на срок от трех до пяти лет (в разных провинциях минимальный размер и срок инвестирования различаются). В соответствии с законом допускается и временное трудоустройство на срок до одного года (с возможным продлением) для выполнения работ, на которое оказалось невозможно подобрать граждан Каналы или иностранцев, имеющих статус постоянно проживающих. Разрешение на такую работу оформляет канадский работодатель путем обращения в местный центр по трудоустройству. При этом он должен документально подтвердить попытки нанять на вакантное место гражданина или постоянного жителя Канады.

Въезд сезонных работников производится на основании двусторонних межгосударственных соглашений. В основном сезонными рабочими являются домашняя прислуга и сельскохозяйственные работники. Для этих категорий существуют специальные временные программы.

В ФРГ основной правовой формой регулирования процессов трудовой миграции служат двусторонние межправительственные договоры, предоставляющие иностранцам право на долгосрочное, хотя и ограниченное пребывание в ФРГ в целях работы или учебы. Существуют следующие разновидности двусторонних соглашений:

  • о сезонных работниках. В начале 1990-х гг. такие соглашения были подписаны с Хорватией, Польшей, Румынией, Словакией, Чешской Республикой, Венгрией и Болгарией. Большинство сезонных работников занято в сельском и лесном хозяйствах, гостиничном секторе, сферах туризма, обработки сельскохозяйственной продукции и на лесопильных заводах:
  • по «проектным» работникам для выполнения определенного вида услуг. Такие лица привлекаются на срок реализации проекта и не могут ввозить членов своих семей;
  • о занятости гостевых работников. Данная категория лиц может во время пребывания в ФРГ повысить свою квалификацию и знание немецкого языка, но их число незначительно.

В Швеции принципы трудовой иммиграции базируются на действующем положении 1968 г., согласно которому иностранцы не могут использоваться в целях регулирования спроса на рабочую силу. Трудовая иммиграция допускается только в случае отсутствия специалистов требуемой квалификации на внутреннем рынке труда. Разрешение на работу выдается Миграционным департаментом на один год или на срок, указанный в контракте (до 18 месяцев), при условии, что данная работа входит в рамки временной потребности в рабочей силе и работодатель обязуется обеспечить установленный в Швеции уровень ее оплаты. Если работа входит в программу международного обмена, разрешение на нее может продлеваться на срок до четырех лет. Выполняемая работа должна соответствовать заявленной профессии; смена работодателя не допускается.

Для получения разрешения на работу необходимо иметь письменное приглашение от будущего работодателя, заверенное в бюро по трудоустройству, с указанием о праве пользования льготами, установленными шведским коллективным договором, гарантиях выплаты минимальной заработной платы и проживания в Швеции. Разрешение получается и вносится в паспорт иностранца до въезда в страну.

Возможно и трудоустройство сезонных рабочих (на любой трехмесячный период с 15 мая по 15 октября). Ежегодное количество разрешений по данной программе ограничено и определяется Департаментом занятости Швеции. Разрешение начинает действовать со дня въезда в страну и относится только к той отрасли (профессии), в которой было получено; допускается смена работодателя, но в рамках данной отрасли (профессии). Разрешение о предоставлении работы выдается в той провинции, куда направляется сезонный рабочий.

Важно отметить, что ни одна из рассматриваемых стран не ведет открытую иммиграционную политику. Осуществляется жесткий отбор иммигрантов, необходимых в первую очередь для развития экономики. Этому способствуют системы квотирования, планирования, балльная система отбора.

В частности, в США система въездных квот была введена в 1924 г. и представляла собой количественные ограничения на въезд иностранцев исходя из «национальных квот». Предпочтение отдавалось иммигрантам из Европы, по существу перекрывались возможности для въезда в США выходцам из Азии. В 1952 г. в систему квот был заложен принцип стимулирования въезда квалифицированных специалистов, иностранцев с выдающимися способностями или редкими профессиями путем установления визовых квот.

Иммиграционный закон 1996 г. ввел новую систему квот относительно общего числа иммигрантов, а также въезжающих на постоянное место жительства с целью поиска работы, занятия трудовой деятельностью либо расширения этнического разнообразия.

В Канаде в 1967 г. впервые в истории мировой иммиграционной политики начала действовать балльная система отбора иммигрантов по девяти критериям: образование, профессия, квалификация, опыт работы, наличие договоренности о рабочем месте в Канаде, демографический фактор (территориальный аспект поселения), возраст, знание английского или французского языков, личные качества. Для получения статуса иммигранта из максимальных 100 баллов необходимо набрать не менее 70. Помимо соответствия критериям отбора все иммигранты должны быть здоровы и не иметь уголовного прошлого.

Федеральный министр с санкции председателя Королевского Совета вправе подписать соглашение с любой провинцией и один раз в год публиковать перечень действующих соглашений. В них предусматриваются вопросы отбора иммигрантов, порядок поручительства за них и приобретения статуса в соответствии с действующим в стране законом. Также могут регламентироваться вопросы численности, распределения и расселения иммигрантов по территории Канады, их интеграции и трудовой занятости, разработки иммиграционных программ. Цель последних — закрепить интересы провинций в части привлечения иммигрантов на долгосрочное поселение и работу.

В ФРГ действует основанная на балльной системе оценок мигранта программа «Грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. В ее основу положен тезис о признании ФРГ страной иммиграции с открытыми каналами для постоянной и временной трудовой миграции. Балльная система предусматривает отбор специалистов по таким критериям, как возраст, уровень квалификации, профессиональный опыт, знание языка.

В Швеции парламент ежегодно утверждает квоту на прием беженцев, хотя в структуре иммиграции стран доля квотируемых беженцев невелика — около 3% общего числа.

Вопросы иммиграции в Канаде находятся в совместном ведении федерации и провинций, хотя до 1960-х гг. провинции считали иммиграцию невыгодной и проблемной сферой политики. Сегодня они активно включаются в эту сферу. Большинство иммигрантов въезжает в провинции Онтарио и Квебек. В 1991 г. Квебеку были предоставлены исключительные полномочия по отбору независимых иммигрантов, желающих поселиться в провинции.

Анализ источников и содержания законодательств зарубежных стран в области миграции (на примерах США, Канады, ФРГ и Швеции) позволяет сделать следующие выводы:

  • нормы, регулирующие миграционные процессы, в основном объединены в базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную, экономическую (трудовую), семейную. В основе регулирования гуманитарной миграции лежат нормы международного права. Также в законодательстве этих стран учитываются нормы региональных (Шенгенское и Северное) международных соглашений;
  • на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, главными из которых являются извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества.
Isfic.Info 2006-2017