Финансовое право

Бюджетная система Российской Федерации


Каждое государство устанавливает свою бюджетную систему, которая соответствует его государственному устройству и сложившимся экономическим отношениям.

Бюджетная система РФ — это совокупность бюджетов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

На федеральном уровне формируются:

  • федеральный бюджет;
  • бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования).

На уровне субъектов РФ (региональном уровне) формируются:

  • бюджеты субъектов РФ.
  • бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

На муниципальном уровне формируются местные бюджеты, в том числе:

  • бюджеты муниципальных районов,
  • бюджеты городских округов,
  • бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
  • бюджеты городских и сельских поселений.

Консолидированные бюджеты. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами, образуют консолидированный бюджет муниципального района.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов входящих в этот субъект РФ местных бюджетов, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами, образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами, образуют консолидированный бюджет РФ.

Консолидированные бюджеты используются для анализа, статистики, прогнозирования бюджетной деятельности и не носят нормативно-правового характера, поскольку каждое публично-территориальное образование (государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования) в соответствии с Конституцией России самостоятельно формирует свои бюджеты.

Органы публичной власти не имеют права использовать иные формы образования и расходования денежных средств для осуществления расходных обязательств.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Во всех случаях решение по бюджетам принимается депутатами — избранными представителями народа в положенном уровне публичной власти, и тем самым в наибольшей степени достигается выражение интересов общества по источникам доходов и расходом бюджетных (народных) денег.

Все бюджеты бюджетной системы РФ, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, плановый период охватывает два финансовых года.

Бюджет на очередной финансовый год является обязательным для исполнения. Бюджет на плановый период (последующие два года) является ориентиром для прогнозирования развития бюджетных отношений в будущем и не принимается к исполнению.

Бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

  1. единстве бюджетной системы Российской Федерации;
  2. разграничении доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами;
  3. самостоятельности бюджетов;
  4. равенстве бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
  5. полноте отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
  6. сбалансированности бюджета;
  7. результативности и эффективности использования бюджетных средств;
  8. общем (совокупном) покрытии расходов бюджетов;
  9. прозрачности (открытости);
  10. достоверности бюджета;
  11. адресности и целевом характере расходной части бюджетных средств;
  12. подведомственности расходов бюджета;
  13. единстве кассы.

Из этих принципов особой спецификой отличаются три принципа.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов согласно ст. 35 БК РФ выражается в том, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусматривается законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств целевых иностранных кредитов, добровольных взносов, пожертвований.

Другими словами говоря, направляемые в бюджет доходы перемешиваются и складываются в «общий котел», откуда затем формируются расходные статьи, т.е. доходы и расходы в части целевого использования не связаны друг с другом, за исключением некоторых случаев, когда закон прямо увязывает их (например, бюджеты субъектов РФ предоставляют для муниципальных образований субвенции на оплату труда учителей образовательных учреждений, и эти субвенции, зачисляемые как доход местного бюджета, должен быть использован только для этих целей).

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ) означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. У получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий распорядитель и главный распорядитель бюджетных средств.

Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происходить только через корректировку сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования перераспределяются между главными распорядителями бюджетных средств. При этом перечень получателей, распорядителей и главных распорядителей федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.

Принцип единства кассы закрепляет положение о том, что зачисление всех кассовых поступлений и все кассовые выплаты осуществляются с единого бюджетного счета в соответствии с бюджетной классификацией. В БК РФ предусмотрены два исключения из принципа единства кассы:

  • операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
  • операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Принцип единства кассы позволяет более четко контролировать поступление и расходование бюджетных средств.

В БК РФ определены бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 7-9), на основе которых органами власти формируются бюджеты всех уровней.

В частности, к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:

  • установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
  • определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
  • установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
  • составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
  • установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности и др.

При формировании бюджетов важная роль отводится бюджетной классификации Российской Федерации, под которой понимается группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Основные признаки понятия «бюджетная классификация»:

  • является финансово-правовым механизмом упорядочения доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
  • основывается на принципе максимально возможной систематизации огромного количества бюджетных показателей;
  • предназначается для удобства составления, анализа и исполнения бюджетов;
  • позволяет сопоставлять данные бюджетов разных уровней, территорий, периодов времени.

Поскольку в бюджет поступают средства от различных источников доходов, а расходование средств осуществляется на обеспечение многочисленных задач и функций государства, необходимы их систематизация и учет, что и обеспечивается посредством применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ, которые являются едиными для бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином РФ.

Бюджетная классификация Российской Федерации включает в себя:

  • классификацию доходов бюджетов;
  • классификацию расходов бюджетов;
  • классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
  • классификацию операций публично-правовых образований.

В частности, код классификации доходов бюджетов Российской Федерации состоит из кодов:

  • главного администратора доходов бюджета;
  • вида доходов;
  • подвида доходов;
  • классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о бюджете.

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Министерство финансов Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти, Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Финансовый орган муниципального образования утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.

Все вопросы применения бюджетной классификации подробнейшим образом отрегулированы в приказе Минфина России «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 21.12.1 1.

Бюджетная классификация наглядно видна в бюджете любого уровня публичной власти в виде строго упорядоченных таблиц, где размещается информация о доходах, расходах и источниках финансирования дефицитов бюджетов.

В историческом плане изначально данная классификация называлась классификацией доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик и утверждалась приказом Министерства финансов СССР. С принятием Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 понятие «бюджетная классификация» было узаконено. Тогда же был утвержден основополагающий принцип функционирования понятия бюджетной классификации, который применяется и до сегодняшнего дня, — принцип единства бюджетной классификации. В 1996 г. был принят ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», где бюджетная классификация была определенным образом структурирована. Однако в 2005 г. были внесены кардинальные изменения (изменились коды бюджетной классификации, были расширены пределы самостоятельности органов исполнительной власти регионов, была также сделана попытка максимально приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам). Затем бюджетная классификация по существу менялась едва ли не ежегодно. После принятия очередных кардинальных изменений в БК РФ (от 26.04.2007) названный выше закон был отменен, изменился концептуальный подход к утверждению бюджетной классификации — нормы, содержавшиеся ранее в указанном законе и детализирующие доходы и расходы бюджетов бюджетной системы, были включены непосредственно в БК РФ.

В результате таких изменений бюджетные показатели разных лет не вполне сопоставимы, что многими финансистами расценивается как серьезное упущение законодателя.

Isfic.Info 2006-2018