Трудовое право Европейского Союза

Социальные положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Европейскими сообществами 1994 г.

Современные отношения России и Европейского Союза, а соответственно и ЕС, строятся на основе СПС, учреждающем партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенного 24 июня 1994 г. на о. Корфу (Греция). Соглашение вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после прохождения им ратификации в российском парламенте и во всех национальных парламентах государств-членов Союза и сообществ. Федеральное Собрание РФ ратифицировало его в ноябре 1996 г. на основе Федерального закона от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЭ «О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны».

СПС относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно сообществами и государствами-членами. Такого рода соглашения были заключены Европейским Союзом с бывшими республиками Советского Союза (за исключением республик Прибалтики и Таджикистана), содержание и сам текст таких соглашений однотипен. Он практически полностью совпадает. Однако этот факт нисколько не умаляет того значения, которое имеет Соглашение между Россией и Союзом для развития двусторонних отношений, и для обеспечения стабильности в Европейском регионе в целом, и создания благоприятных условий «для интеграции России в европейскую и мировую экономику».

Изменение политической обстановки в мире в середине 1980-х гг., перестройка и окончание «холодной войны» положили конец недоверию между народами Европы.

СПС с Россией было заключено сроком на 10 лет при последующей ежегодной автоматической пролонгации Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации (ст. 106). Соответственно, основной (жесткий) срок действия СПС истек в 2007 г. Сторонами выдвинут ряд инициатив относительно заключения нового договора, который своими положениями заменит СПС. Обосновывая необходимость нового Соглашения, С.Ю. Кашкин и П.А. Калиниченко отмечают, что «очевидно главное - Россия и Европейский Союз в начале XXI века уже совсем не те партнеры, которые договорились в 1993 г. о неком партнерстве и сотрудничестве и подписали в 1994 г. СПС»¹Кашкин С.Ю., Калиниченко П.Л. Экономико-правовой аспект «проблемы 2007» в отношениях между Россией и Европейским Союзом и ее решение путем модернизации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве // Законодательство и экономика. 2006. № 1..

СПС содержит преамбулу, 112 статей, десять дополнений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку.

СПС сегодня является юридическим базисом для развития отношений в социальной сфере и регулировании трудовых отношений между ЕС и Россией.

СПС предусматривает сотрудничество сторон по широкому спектру вопросов, в основном в области экономики. Из этого вытекает то, что приоритет в сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом на долгосрочную перспективу отдается построению тесных экономических отношений вплоть, как указано среди целей Соглашения (ст. 1), до создания зоны свободной торговли. Следует согласиться с выводом широко известного голландского профессора А. Келлерманна о том, что «СПС предназначен для того, чтобы подвести Россию к вхождению в мировую экономику»²Келлерманн А. Последствия расширения ЕС для Российской Федерации // Политика и право. 2005. № 1(61)..

Вместе с тем договор посвящен не только проблемам развития экономических связей, в нем также отражена, в частности, необходимость сотрудничества в сфере социального развития, а также сотрудничества в областях науки и техники, образования, таможенного дела, статистики, культуры, информационного обмена, окружающей среды, туризма и других сферах, в которых сообщества проводят свою деятельность, а также некоторые политические вопросы. СПС является документом комплексного характера.

СПС содержит ряд социальных положений, в том числе касающихся и регулирования труда. Во-первых, в ст. 23-27, где гарантируются недискриминация в трудовых правоотношениях граждан России на территории ЕС и граждан Европейского Союза на территории Российской Федерации и адекватные меры их социальной защиты. Во-вторых, в ст. 32, где речь идет о некоторых аспектах труда так называемого «ключевого персонала». В-третьих, в положениях гл. IV разд. IV, относительно общих положений, касающихся трудовой деятельности, учреждения, оказания услуг. В-четвертых, в ст. 55, когда устанавливаются области сближения законодательства сторон. В-пятых, в ст. 56, когда указываются задачи экономического сотрудничества. В-шестых, в ст. 74, когда определяются цель, направления и средства достижения поставленных целей сотрудничества в социальной области между Россией и Сообществами.

Все это говорит о том, что СПС в своих положениях уделяет значительное внимание регулированию социально-трудовой сферы.

Статья 23 СПС в п. 1 содержит принципиальное положение относительно обеспечения равного обращения для российских граждан, законно трудоустроившихся на территории государств-членов, наряду с гражданами Европейского Союза в том, что касается:

• условий труда;
• вознаграждения;
• увольнения.

Аналогичное положение в отношении статуса европейских граждан, работающих в России, закрепляет п. 2 ст. 23.

Важность этих положений заключается в их практической значимости. Эти положения гарантируют защиту трудовых прав в конкретных ситуациях, складывающихся в ходе регулирования труда в России и государствах - членах ЕС. Кроме того, особенно важно то, что они имеют прямое действие.

Что касается России, то здесь данные положения получат прямое действие посредством ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, провозглашающей приоритет применения норм, содержащихся в международных договорах Российской Федерации, и п. 3 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1, устанавливающей, что «положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно».

И хотя о случаях применения российскими судами ст. 23 СПС нам неизвестно, не существует никаких препятствий для применения ее норм российскими судами любого звена судебной системы.

В Европейском Союзе дело относительно применения положений ст. 23 СПС обстоит сложнее, так как прямое действие норм международного права признается в различной степени от страны к стране.

Так, первым применением на практике СПС стало так называемое дело футболиста Карпина, рассмотренное в 2000 г. испанским судом.

За делом «Карпина» последовал ряд исков российских футболистов, игравших в Испании. Одно из таких дел дошло до Верховного Королевского Суда в Мадриде, который направил запрос в Суд Европейских сообществ по толкованию ст. 23 СПС. Суд Европейских сообществ рассмотрел 12 апреля 2005 г. дело «Симутенкова».

Прямое действие ст. 23 СПС означает, что впредь все российские граждане, трудоустроившиеся на законных основаниях в государствах членах ЕС, могут прибегать к защите своих трудовых прав от дискриминации по признаку государственной принадлежности в национальных судах этих государств непосредственно ссылаясь на положения данной статьи.

Статья 27 СПС указывает на полномочия Совета сотрудничества (с 2003 г. — Постоянного совета сотрудничества), который является важнейшим органом по реализации СПС, по изданию рекомендаций о применении ст. 23. К сожалению, за все время функционирования Совета сотрудничества, а затем Постоянного совета сотрудничества такие рекомендации ни разу не принимались.

Статья 24 СПС, озаглавленная как «Координация в области социального обеспечения», содержит ряд положений относительно социальных гарантий работников. Однако положения данной статьи не могут иметь прямого действия, так как статья четко указывает, что для их реализации требуется заключение специального соглашения.

Такое соглашение или соглашения должны иметь целью принятие при соблюдении условий и правил, действующих в каждом государстве-члене, положений, необходимых для координации систем социального страхования для работников — российских граждан, принятых на работу на законных основаниях на территории одного из государств-членов, и, когда это возможно, для членов их семей, находящихся там на законных основаниях.

По своему содержанию такое соглашение или такие соглашения могут содержать нормы, которые будут закреплять:

• все периоды страхования, занятости или пребывания российских работников в различных государствах-членах будут суммироваться для целей определения пенсий по старости, инвалидности и смерти и для целей медицинского обслуживания этих работников и, когда это применимо, членов их семей;
• любые пенсии, назначаемые по старости, смерти, а также в связи с несчастным случаем на производстве, или профессиональным заболеванием, или связанной с ним инвалидностью, за исключением специальных пособий, не требующих взносов, подлежат свободному переводу по курсу, применяемому в соответствии с законодательством государства-члена или государств-членов, которые должны осуществить такой перевод;
• российские работники будут получать, когда это применимо, семейные пособия на вышеуказанных членов их семей.

В отношении работников из государств - членов Европейского Союза подобные соглашения могут предусматривать при соблюдении условий и правил, действующих в России, режим, подобный тому, который определен в двух последних случаях.

Примечательно, что положения ст. 24 не характерны для соглашений о партнерстве и сотрудничестве и встречаются исключительно в соглашениях ЕС об ассоциации с третьими странами, т.е. соглашениях, предусматривающих более жесткие рамки осуществления совместных прав и обязанностей. Появление подобных положений в СПС, по нашему мнению, являлось определенной победой российской дипломатии. Однако шанс развить это достижение был упущен - соответствующие соглашения о реализации ст. 24 СПС так и не были разработаны.

Кроме того, ст. 25 СПС предусматривает возможность введения более благоприятного режима по сравнению с тем, что предусматривают нормы ст. 24 СПС, на основе двусторонних соглашений с государствами-членами. Такие соглашения существуют с республиками Прибалтики. В частности, можно назвать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения от 25 июня 1993 г. и Соглашение между Правительством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Правительством Литовской Республики о содействии гражданам, приглашенным на работу в г. Мажейкяй Литовской Республики, в переселении во Всеволожский район Ленинградской области РСФСР, подписанное в Москве 30 июля 1991 г. Несмотря на то, что данные соглашения были подписаны и вступили в силу задолго до присоединения Эстонии и Литвы к Европейскому Союзу, они продолжают действовать и по сей день.

Наряду с положениями ст. 23, 24, 25 и 27 режиму отдельной категории работников — так называемому ключевому персоналу — посвящена ст. 32 СПС. Вообще, положения о ключевом персонале характерны для соглашений о взаимных гарантиях инвестиций, которые обычно заключаются между государствами на двусторонней основе.

Пункт 1 ст. 32 устанавливает, что российская компания или компания Сообщества, осуществляющая учреждение на территории Сообщества или соответственно России, правомочна при соблюдении действующего законодательства страны учреждения нанимать сама или через одну из своих дочерних компаний, филиалов или совместных предприятий для работы на территории Сообщества или соответственно России работников, являющихся гражданами России или соответственно государств-членов, при условии, что такие работники являются ключевым персоналом, а также что они наняты исключительно такими компаниями, дочерними компаниями, филиалами или совместными предприятиями. При этом разрешение на проживание и работу для таких работников не должны превышать периода найма.

Ключевой персонал — это и высший уровень руководства в компании (топ-персонал) и те, от кого во многом зависит сам бизнес-руководители среднего звена и даже низовые специалисты (менеджеры по продажам, технологи, конструкторы, дизайнеры и т.д.). Ключевым персоналом является персонал, занимающий позиции, имеющие наибольший вес для отрасли, определенного подразделения или предприятия в целом.

Пункт 2 ст. 32 указывает, кого необходимо понимать под ключевым персоналом в значении СПС. Ключевым персоналом упомянутых выше компаний, здесь и далее называемых «организации», являются «лица, работающие в порядке внутрифирменного перевода», указанных ниже категорий, при условии, что эта организация является юридическим лицом, а лица, о которых идет речь, были наняты ею или являются ее партнерами (кроме владельцев контрольного пакета акций) в течение как минимум одного года до момента такого перевода:

1. лица, занимающие старшие должности в организации, которые прежде всего осуществляют управление учреждением (филиалом, дочерней компанией или совместным предприятием), находящиеся под общим контролем или получающие указания главным образом от совета директоров или акционеров или другого эквивалентного органа, включая:
   • руководителей учреждения, отдела или сектора учреждения;
   • лиц, осуществляющих руководство и контроль за деятельностью других руководителей, работников профессионального или управленческого звена;
   • лиц, имеющих полномочия лично осуществлять прием на работу и увольнять или давать рекомендации по вопросам приема на работу, увольнения или по другим кадровым вопросам;
2. лица, работающие в организации и обладающие незаурядными знаниями, имеющими существенное значение в отношении обслуживания учреждения, исследовательского оборудования, техники или управления. Оценка этих знаний может отражать, наряду со знаниями специального характера для данного учреждения, высокий уровень квалификации, относящийся к типу предпринимательской деятельности, требующему специальных технических знаний, включая обладание профессией, работа по которой обусловлена специальными требованиями;
3. «лицо, работающее в порядке внутрифирменного перевода», определяется как физическое лицо, работающее в организации на территории одной из Сторон и временно переводимое в рамках осуществления экономической деятельности на территории другой Стороны; эта организация должна иметь основное место деятельности на территории одной из Сторон, а перевод должен осуществляться в учреждение этой организации, действительно осуществляющее аналогичную экономическую деятельность на территории другой Стороны.

Нормы всех вышеперечисленных статей СПС необходимо воспринимать при учете нескольких ограничений, изложенных в ст. 46, 48 и 50.

Статья 46 устанавливает, что эти нормы применяются с учетом ограничений, оправданных по причинам общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья. Они также не применяются к деятельности, которая на территории любой Стороны связана, даже время от времени, с исполнением официальных полномочий.

Статья 48 указывает, что никакие положения Соглашения не препятствуют Сторонам применять их законы и иные нормативные акты, касающиеся въезда, пребывания, работы, условий труда физических лиц, при условии, что при этом они не применяют их таким способом, который аннулирует или ограничивает преимущества, получаемые любой Стороной в силу отдельного положения настоящего Соглашения.

Статья 50 говорит, что ни одно положение гл. II, III и IV не истолковывается как дающее право:

• гражданам России или соответственно государств-членов въезжать или находиться на территории Сообщества или соответственно России в любом качестве, и в частности в качестве владельца доли, или партнера в компании, или ее менеджера, или ее сотрудника, или поставщика, или получателя услуг;
• дочерним компаниям или филиалам российских компаний в Сообществе нанимать на территории Сообщества граждан России;
• дочерним компаниям или филиалам компаний Сообщества в России нанимать на территории России граждан государств-членов;
• российским компаниям или дочерним компаниям или филиалам российских компаний в Сообществе направлять рабочих, которые являются российскими гражданами, для деятельности в пользу и под контролем других лиц по контрактам на временное трудоустройство;
• компаниям Сообщества или российским дочерним компаниям или филиалам компаний Сообщества направлять рабочих, которые являются гражданами государств-членов, для деятельности в пользу и под контролем других лиц по контрактам на временное трудоустройство.

Статья 55 СПС посвящена гармонизации законодательства России с законодательством ЕС и называет 15 приоритетных областей сближения законодательства, среди них - законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности и законодательство об охране труда. Подробнее этот вопрос будет нами рассмотрен в следующем параграфе.

Сотрудничество в социальной области, провозглашенное среди приоритетов сотрудничества между Россией и ЕС в ст. 56, конкретизируется в ст. 74 СПС.

Положения ст. 74 можно разбить на несколько групп: мероприятия по охране труда, мероприятия в сфере занятости, мероприятия в сфере социальных гарантий работников.

В отношении вопросов охраны труда СПС предусматривает сотрудничество с целью совершенствования уровней охраны здоровья и безопасности работников. Сотрудничество включает, в частности:

• образование и профессиональную подготовку по проблемам охраны здоровья и безопасности при особом внимании к сферам деятельности, связанным с высоким риском;
• поощрение и совершенствование профилактических мероприятий по предотвращению профессиональных заболеваний и иных негативных последствий профессиональной деятельности;
• меры по предотвращению угрозы крупных аварий и обращению с токсичными химическими веществами;
• исследования с целью накопления базовых знаний относительно экологии рабочих мест, охраны здоровья и безопасности работников.

В отношении вопросов трудоустройства и занятости сотрудничество в соответствии с СПС включает, в частности, оказание технического содействия в:

• оптимизации рынка труда;
• модернизации систем оказания услуг по вопросам трудоустройства и консультационных услуг;
• планировании и управлении программами структурной перестройки;
• поощрении развития систем местного трудоустройства;
• обмене информацией по программам «гибкого» трудоустройства, включая вопросы стимулирования индивидуальной трудовой деятельности и предпринимательства.

В отношении социальных гарантий СПС уделяет особое внимание сотрудничеству в сфере социальной защиты населения, которое включает вопросы планирования и проведения реформ систем социальной защиты в России. Такие реформы имеют целью развитие в России механизмов социальной защиты, характерных для рыночной экономики и включающих в себя все направления деятельности по социальной защите.

Сотрудничество также включает оказание технического содействия развитию институтов социального страхования с целью способствовать постепенному переходу к системе, сочетающей такие формы защиты, как обязательные выплаты занятыми и социальную помощь, а также соответствующие неправительственные организации, предоставляющие социальные услуги.

Исходя из содержания ст. 74 СПС нужно признать, что данная статья является одной из самых детально разработанных статей СПС, хотя ни одно из ее положений невозможно применить напрямую.

К большому сожалению, практически никакой реализации данная статья не получила в отношениях между ЕС и Россией на практике. Как отмечает российский исследователь Ю.А. Борко, «сотрудничество в социальной области (ст. 74), которое, по идее, должно было стать важным направлением содействия ЕС российским реформам, таковым не стало»²Борко Ю. Европейскому Союзу и России необходимо Соглашение о стратегическом партнерстве. М., 2004. С. 34.. Действительно, пока такое сотрудничество выразилось только в осуществлении нескольких проектов в рамках программы технического сотрудничества ТАСИС (которая прекратила свое существование в 2006 г.) с целью модернизации систем трудоустройства и социальной защиты, в особенности на местном уровне, сближения законодательства. Однако ни стратегии, ни широких и взаимосвязанных программ сотрудничества в этой сфере не было и нет.

Как видно из рассмотренных выше положений СПС, масштабы и характер обозначенных в соглашении средств осуществления сотрудничества в социальной сфере достаточны для полноценного сотрудничества. Вместе с тем существуют сомнения. Во-первых, перечень средств осуществления социального сотрудничества России и ЕС является ограниченным, что ставит под вопрос возможность использования не перечисленных в соглашении средств. Во-вторых, в соглашении не определяется необходимость создания специфических институциональных механизмов двустороннего сотрудничества, а дается только «голый» перечень таких инструментов.

Нет сомнений в том, что развитие сотрудничества в сфере регулирования труда на двусторонней основе представляет интерес как для ЕС, так и для России. Другое дело, каким образом будут реализовываться эти положения, если СПС в достаточной мере на это не указывает, ставя эту проблему в зависимость от намерений и воли сторон.

Современный этап сотрудничества России и ЕС уже не характеризуется как «партнерство и сотрудничество», а представляет собой качественно иное «стратегическое партнерство», выражающееся в создании четырех общих пространств: Общего экономического пространства, Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, Общего пространства внешней безопасности, Общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты.

Дальнейший этап сотрудничества в сфере регулирования труда и вопросов социальной защиты работников уже в рамках «стратегического партнерства», по нашему мнению, необходимо строить на основе гармонизации законодательства в рассматриваемой сфере и с целью построения общего социального пространства, базирующегося на положениях специального двустороннего соглашения.

В целом на сегодняшний день нельзя считать положения СПС о сотрудничестве в социальной области достаточными, хотя даже эти положения, как уже упоминалось выше, какой-то значимой реализации так и не получили. СПС базовый, рамочный документ, на основе которого должны заключаться конкретные соглашения о развитии двусторонних отношений в той или иной сфере.

Значение СПС в том, что оно устанавливает основы взаимоотношений России и Европейского Союза в духе добрососедства, партнерства и взаимопонимания, направленные на обеспечение политической и социально-экономической безопасности на континенте.

Итак, современные отношения между нашей страной и ЕС, Европейским Союзом строятся на основе СПС. Этот документ носит комплексный характер, в нем уделяется внимание в том числе и вопросам сотрудничества в социальной сфере. СПС носит базовый характер, на его основе необходимо заключать соглашения о сотрудничестве в конкретных областях. Предметом таких соглашений может быть и сотрудничество в области регулирования труда и социальной защиты.