Конституционное право

Государственные органы и их система: понятия, признаки

О подходах к определению термина «государственный орган»

В научных трудах по конституционному праву, к сожалению, нет специального исследования роли и значения принципов в организации и деятельности системы государственных органов, за исключением, пожалуй, коллективной работы под редакцией Б.Н. Габричидзе «Система органов государственной власти России»¹Система органов государственной власти России: Учеб, пособие / Под ред. Б.Н. Габричидзе. 3-е изд. перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.. В работах по теории государства и права эта проблема также исследована недостаточно. Одни авторы исследуют отдельные принципы без их классификации²См., например: Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрайт, 2002. С. 141-143., другие приводят неполную классификацию, выделяя общие и частные принципы. В число последних они включают принципы организации государственной службы³Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 105, 106., которая существенно отличается от государственных органов.

Отсутствие единого подхода к исследованию роли и места принципов в организации и деятельности государственного аппарата стало одной из основных причин большого разнообразия в определении понятия государственного органа, которое базируется на структурном и функциональном подходах. Подавляющее большинство отечественных исследователей в области теории государства и права являются сторонниками структурного подхода и определяют государственный орган как обособленную составную (структурную) часть государственного аппарата. Другие дают определение государственного органа, исходя из выполняемых им функций, считая, что это «учреждение, участвующее в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделенное дня этого соответствующими властными полномочиями»⁴Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2004. С. 117..

В конституционном праве, наоборот, большинство ученых определяют понятие государственного органа исходя из задач и функций, установленных государством. В частности, они считают, что «государственный орган является гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властным и полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке»⁵Козлова, Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ, 1995. С. 294.. Аналогичное определение дается в учебнике под редакцией В.В. Лазарева и др.⁶Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 326.

Преимущество этого определения состоит в том, что оно указывает на юридическую природу полномочий, пределы их осуществления, функциональное предназначение государственного органа и задачи его деятельности, особенно если авторы дополняют определение отличительными признаками. Например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин выделяют пять признаков. Другие авторы указывают на семь отличительных признаков государственного органа.

Наряду с отмеченными выше достоинствами приведенные определения имеют существенный недостаток. Они не указывают на природу государственных органов и не определяют форму их существования, хотя законодательство различных государств дифференцирует государственные органы как по способу их формирования, так и по объему их компетенции и правовому статусу, по сфере деятельности.

Некоторые авторы предлагают определения государственных органов, основанные на структурно-функциональных критериях. Например, А.А. Мишин, помимо принадлежности к государственному аппарату выделял структурно-функциональную определенность, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции⁷Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств: Монография М.: МГУ. 1972. С. 3-5..

Подобную дифференциацию отмечают авторы четырехтомного учебника под ред. Б.А. Страшуна. Они исходят из того, что «государственный орган — это лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). В зависимости от порядка принятия властных решений государственные органы могут основываться на принципах единоначалия (например, министерство) или коллегиальности (например, совет министров)»⁸Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. В 4 т. Т. 1, 2. Часть Общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. 3-е изд., обновл. и дораб. М.: БЕК, 1994. С. 250..

Автор двухтомного учебного курса «Конституционное право России» С.А. Авакьян не только делает уточнение о том, что это лицо или группа (коллектив), но и подчеркивает при этом, что это граждане, и указывает на правовую природу органов государства:

Нет единого подхода к определению государственного органа и в зарубежной юридической литературе. Например, профессор С. Попович предлагает употреблять термин «государственный орган» в объективном и субъективном смыслах. Подобная позиция близко примыкает к структурному подходу, так как «под государственным органом в субъективном смысле подразумеваются физические лица, несущие государственную службу. Под государственным органом в объективном смысле подразумевается такой коллектив находящихся на службе лиц, объединенных в единое организационное целое и рассматриваемых в совокупности с их деятельностью, посредством которого государство выполняет свои функции»¹⁰Попович С. Административное право. Общая часть. М.: Прогресс, 1968. С. 157..

Английский ученый И. Стивенс определяет государственные органы исходя из их функционального предназначения: «таким образом, мы говорим о трех органах государства: (а) законодательном; (б) исполнительном; (в) судебном».

Подобное определение государственных органов, с одной стороны, является чрезвычайно общим, а с другой стороны, не охватывает всего многообразия государственных органов. Даже если согласиться с одним только функциональным критерием, то указанное определение не охватывает всего многообразия функциональной деятельности государственных органов. В частности, оно не учитывает другие правоохранительные органы (кроме судов), контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека). Кроме того, оно не учитывает правового статуса и объема компетенции государственных органов.

Помимо рассмотренных нами различий в подходах к определению государственного органа обращает на себя внимание терминологическая неопределенность.

Некоторые авторы выделяют государственные органы, государственные учреждения и государственные предприятия¹¹См.: Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: ИМПЭ-ПАБЛИШ. 2004. С. 209.. Другие употребляют их названия как синонимы: «В институционально-властном плане государственный орган, учреждение, должность (должностное лицо) — это структурная часть механизма (аппарата) государственной власти, наделенная определенным объемом государственно-властных полномочий»¹²Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 262; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. Т. I. М.: Юристъ, 2005. С. 336.. Третьи авторы, не рассматривая понятие «государственный орган» как синоним других видов органов государства, отмечают некоторые различия между ними. В частности, А.Б. Венгеров отмечает, что «понятие органа государства используется в широком и узком смыслах. В широком смысле это орган государственной власти, а в узком — орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества»¹³Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: Омега-Л., 2002. С. 183..

М.В. Баглай выделяет три группы государственных органов: органы государственной власти, государственные органы и органы государственной власти со специальным статусом. По его мнению, «органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначаемых государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями. Но орган власти может быть и в лице одного человека. Таковыми являются Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституций или законов и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил»¹³Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: НОРМА; ИНФРА-М. 1998. С. 332..

Исходя из этого, он выделяет три признака органа государственной власти:

1. каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов государственной власти:
2. орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;
3. деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами.

Относительно термина «государственный орган» М.В. Баглай отмечает, что, «возможно, со временем конституционно-правовая теория или практика Конституционного Суда РФ выявят его содержание. Пока же в обиходе и в литературе оба термина используются как идентичные».

К органам государственной власти с особым статусом относятся: прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека.

Многообразие государственных органов и сфер их деятельности, масштабность и сложность решаемых ими задач в настоящее время выходят за рамки структурно-функционального подхода к определению их функций и видов. Необходим более дифференцированный подход, который позволит обеспечить определение государственного органа, по возможности охватывающее все многообразие его деятельности. Определение должно быть достаточно общим по форме выражения и емким по содержанию. Кроме того, оно должно отражать специфику и организаторскую роль государства, реализуемуго каждым государственным органом в своей сфере.

Компетенция органов государственной власти и ее составляющие

Реформа системы органов федеральной исполнительной власти, укрепление ее вертикали, совершенствование аппарата управления, упразднение его параллельных звеньев возможны лишь на основе анализа компетенции органов власти, их практической деятельности. Профессор Б.М. Лазарев в своем труде, посвященном компетенции органов исполнительной власти, пишет, что

Устанавливая компетенцию органа власти, государство осуществляет разделение труда между ними. Компетенция определяет роль каждого из государственных органов и в то же время обеспечивает их взаимосвязь, согласованность их действий.

Компетенция органов государственной власти складывается из нескольких составляющих: (1) полномочия органа государственной власти, т.е. совокупность его прав и обязанностей; (2) предметы ведения, т.е. круг вопросов, прерогатива в решении которых принадлежит либо федеральным органам государственной власти, либо органам государственной власти субъектов РФ, либо круг вопросов, в решении которых могут принимать участие как федеральные, так и региональные органы государственной власти (так называемые предметы совместного ведения); (3) функции органа, т.е. основные направления его деятельности.

Интерес представляют и другие подходы к понятию «компетенция». Так, Ю.А. Тихомиров определяет компетенцию как возложенный на уполномоченный субъект (в частности, на органы законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти) объем публичных дел. При этом отмечается, что к элементам компетенции относятся нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решения и совершения действий. Н.А. Игнатюк также формулирует компетенцию как совокупность задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей) органа государственной власти¹⁵Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 5; Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999. С. 37..

Законодательство определяет исчерпывающий круг полномочий каждого органа государственной власти, пределы и сферы его деятельности, а также виды и формы принимаемых этим органом правовых актов. Это позволяет исключить вмешательство различных государственных органов в сферу деятельности друг друга, а также утверждает самостоятельность органов власти, деятельность каждою из них в соответствии с возложенными на них полномочиями.

Единство системы государственных органов предполагает и выделение в ней относительно обособленных составных частей — видов государственных органов. Например, в зависимости от объема компетенции различают органы (1) общей компетенции и (2) специальной (отраслевой) компетенции.

Органы общей компетенции осуществляют свои государственно-властные полномочия вне конкретной сферы деятельности, как правило, на основе принципа коллегиальности. Они призваны координировать деятельность отраслевых органов государственной власти. Органы отраслевой компетенции выполняют свои государственно-властные полномочия в определенной сфере (экономика, финансы, оборона, внешняя политика) на основе принципа единоначалия. В эту группу органов государственной власти, действующих в сфере исполнительной власти, входят министерства (обороны, иностранных дел, внутренних дел) и другие ведомства. В число органов отраслевой компетенции законодательной ветви власти входят отраслевые комитеты палат парламентов.

Деление органов государственной власти, исходя из объема их полномочий, позволяет, применяя этот же критерий, таким же образом классифицировать и вспомогательные органы: вспомогательные государственные органы, обеспечивающие деятельность главы государства (Администрация Президента РФ, Исполнительное управление Президента США), парламента и его палат (аппараты палат парламентов), Правительства (аппараты правительств, канцелярии правительств). Из вспомогательных государственных органов, обеспечивающих деятельность ведомственных органов государственной власти, можно назвать канцелярии и секретариаты соответствующих министров.

Вообще, вспомогательные государственные органы являются достаточно удачным примером, демонстрирующим немало специфических производных организационных и функциональных принципов, в той или иной мере свойственных государственным органам власти.

Для полноценного установления дефиниции государственного органа важно помимо руководящих начал (организационно-правовых принципов) правильно сгруппировать составные элементы системы государственных органов, осуществить непротиворечивую градацию этих органов. Мы предлагаем различать в ней государственные органы, органы государственной власти и вспомогательные государственные органы.

Наиболее широким из трех понятий является понятие государственного органа. Термин «государственный орган», как о нем говорится, например, в ст. 33, 120 Конституции РФ, означает не только орган государственной власти, орган государственной власти с особым статусом, о которых пишет М.В. Баглай, но и вспомогательный государственный орган.

Так, ст. 120 Конституции РФ 1993 г. закрепляет, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». Это означает, что суд при рассмотрении дела может применять и установить несоответствие закону не только подзаконных актов, изданных органом государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ), но и положения Аппарата Государственной Думы РФ, Администрации Президента РФ и т.д.

Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем определении от 19 мая 1997 г. «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ» в констатирующей части отмечает неправомерность отождествления понятий «государственный орган» и «орган государственной власти»^{16/sup>Вестник Конституционного Суда. 1997. № 5. С. 2.}. В другом месте этого же определения Конституционный Суд отмечает, что «нормы и прежде всего положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена Администрация».

Таким образом, разница между двумя указанными терминами определяется тем, насколько общими являются характеристика конкретного органа, его функции и полномочия. В зависимости от их сочетания конкретный государственный орган может быть органом государственной власти, органом государственной власти с особым статусом или вспомогательным государственным органом.

Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что государственный орган — это самостоятельное звено государстве иного аппарата (гражданин или организованный коллектив граждан), наделенный государственно-властными или иными полномочиями, уполномоченный государством и обществом на осуществление его задач и функций и действующий в установленном государством порядке.

Это означает, что государственные органы могут быть разделены на две группы: (1) органы, имеющие государственно-властные полномочия, и (2) органы, не имеющие таких полномочий. В первую группу (в зависимости от объема государственно-властных полномочий) входят органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство) и органы государственной власти с особым статусом (счетная палата, уполномоченный по правам человека), во вторую — вспомогательные органы высших органов государственной власти (администрация главы государства, аппараты палат парламента, аппарат правительства).

Подобное определение позволяет различать государственные органы, осуществляющие соответствующие государственно-властные полномочия единолично (глава государства, парламентский уполномоченный по правам человека) и коллегиальные государственные органы (парламенты, правительства, конституционные (уставные) суды). Это в определенной мере касается и вспомогательных органов.

Под органом государственной власти мы понимаем гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих государственно-властные полномочия в пределах установленных государством задач и функций. Государственные органы являются частью государственного аппарата, т.е. единого организационного целого, объединенного их деятельностью по осуществлению определенных государственных функций.

Органы государственной власти характеризуются отличительными признаками, указанными выше. Кроме того, мы выделяем еще ряд отличительных признаков. Один из них состоит в том, что каждый орган государственной власти осуществляет деятельность, финансируемую из государственного бюджета, так как дает возможность органам государственной власти быть независимыми от каких бы то ни было общественных объединений, граждан, юридических лиц и иностранных государств. Государство, общество, неся налоговое бремя и тем самым формируя казну, из которой финансируются органы государственной власти, вправе требовать от них выполнения определенных функций и задач. К тому же финансирование из госбюджета позволяет органам государственной власти выполнять государственно-властные функции на профессиональной основе. Выполнение этих функций является для них основным видом деятельности, финансируемым государством и требующим той или иной специальной (профессиональной) подготовки¹⁷Обычно специальная (профессиональная) подготовка не требуется для парламентариев. Хотя иногда встречаются исключения из правил. Так. п. 4 ст. 51 Конституции Республики Казахстан установлено требование, согласно которому депутатом сената может быть гражданин Республики, имеющий высшее образование и стаж работы не менее пяти лет (См.: Конституции государств — участников СНГ. М.: Норма; ИНФРА-М. 1999. С. 117.). Представляется, что для депутатов парламентов заменой специальной (профессиональной) подготовки являются результаты парламентских выборов..

Профессиональное выполнение государственно-властных полномочий предполагает соответствующий профессиональный отбор (проведение конкурсных экзаменов, проверку наличия определенного образования, соответствия другим цензам), а также запрет заниматься какой-либо другой деятельностью, приносящей доход. Данное положение вполне может быть распространено на парламент, депутаты которого должны работать в определенной сфере, являясь членами соответствующих парламентских комитетов и комиссий. Выполнение депутатских полномочий — для них основной вид деятельности, оплачиваемый из государственного бюджета. Им также запрещено заниматься какой-либо другой деятельностью, приносящей доход, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

И, наконец, признаком органа государственной власти служит то, что он является частью единого государственного аппарата, определенной системы структурных элементов государственной власти той или иной страны.

Вспомогательные государственные органы

Под вспомогательным государственным органом мы понимаем коллектив граждан, профессионально выполняющих координационные, консультативные, экспертные, организационные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности высших органов государственной власти.

От органов государственной власти вспомогательные государственные органы отличаются тем, что они не наделены государственно-властными полномочиями. Об этом говорится, в частности, в приведенном выше определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. Кроме того, они создаются соответствующими органами государственной власти для обеспечения деятельности последних и самостоятельной роли не выполняют. Поэтому, как и органы государственной власти, они являются частью государственного аппарата, т.е. входят в единую систему государственных органов.

В зависимости от того, каким нормативным актом регламентируется деятельность конкретного вспомогательного государственного органа и его правовой статус, нужно различать следующие виды вспомогательных государственных органов:

конституционные вспомогательные государственные органы. Они занимают среди всех вспомогательных государственных органов наиболее важное положение и поэтому наделены наиболее широким набором выполняемых функций и учреждаются на основании соответствующих положений Конституции. В качестве примера можно сослаться на положения ст. 99 Конституции Италии, устанавливающие правовые основы для создания и деятельности Национального совета экономики и труда, положения раздела XI Конституции Французской Республики об Экономическом и социальном совете. Аналогичный статус также имеют создаваемые в разных государствах советы безопасности и советы обороны. В частности, в соответствии с положениями п. «ж» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

вспомогательные государственные органы, создаваемые на основе положений закона. Вспомогательные государственные органы, входящие в данную группу, имеют более низкий правовой статус и меньший объем выполняемых функций. Примером такого органа является Аппарат Правительства Российской Федерации, созданный на основании ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»;

вспомогательные государственные органы, создаваемые на основании положении подзаконных нормативных актов. Данные органы составляют наиболее многочисленную группу вспомогательных органов. Среди них можно назвать, например, Администрацию Президента Российской Федерации, действующую на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ or 6 апреля 2004 г. № 490 (в ред. от 20 марта 2007 г.).

Поскольку государством создаются не только различные государственные органы, но и другие структуры, которые совместно образуют государственный механизм, следует провести различие между вспомогательными органами и другими государственными структурами, которые также не обладают государственно-властными полномочиями. Среди исследователей указанных структур государственного механизма нет единства в отношении их названия. Например, одни авторы называют их организациями, созданными для производства материальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей их членов, и подразделяют их на предприятия и учреждения¹⁸Бахрах Д.Н.. Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: НОРМА. 2004. С. 275, 276., а другие называют их предприятиями и учреждениями¹⁹Габричиадзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М.: Проспект. 2003. С. 140, 141..

Предприятия по целям их создания государством (производство продукции, выполнение работ и оказание услуг в целях удовлетворения потребностей и получения прибыли) явно отличаются от вспомогательных государственных органов, и поэтому мы более подробно остановимся на рассмотрении учреждений, поскольку они имеют больше сходства со вспомогательными органами. К числу государственных учреждений относятся организации здравоохранения (поликлиники, больницы и др.), образования (университеты, институты, колледжи и др.), культуры (театры, филармонии, дома творчества и др.), науки (научные центры, лаборатории, НИИ и др.) и т.п.

Таким образом, общим для них является то, что государственные учреждения и вспомогательные государственные органы создаются не для коммерческих целей, деятельность их, как правило, регламентируется положениями. Вместе с тем между ними имеются существенные различия. Государственным учреждениям для осуществления своей деятельности требуется получение лицензии (например, образовательной, медицинской). Вспомогательные органы не требуют лицензирования их деятельности, имеют прямую зависимость от тех органов государственной власти, которыми они создаются. Государственные учреждения создаются для достижения самостоятельных целей в соответствующей сфере, а вспомогательные органы должны обеспечивать деятельность тех органов государственной власти, которыми они создаются и без которых они не могут существовать. Обеспечение деятельности соответствующих органов государственной власти составляет основную цель и смысл существования вспомогательных государственных органов. Имеются различия и по сфере деятельности. Учреждения создают социальные ценности в основном непроизводственного характера, а также осуществляют управленческие, социально-культурные, административно-политические функции. Вспомогательные государственные органы осуществляют деятельность в сфере властных отношений.

Вспомогательные органы с особым статусом. В тех случаях, когда высшим органам государственной власти приходится принимать решение по проблемам глобального характера, затрагивающим интересы широкого и влиятельного круга участников, компетенции вспомогательных аппаратов, создаваемых органом государственной власти для обеспечения своей деятельности, недостаточно, особенно когда решаемая проблема лежит на стыке интересов ветвей власти или влиятельных ведомств, главы которых не только являются членами кабинета министров, но и в самом кабинете занимают лидирующие позиции: министерство иностранных дел, министерство обороны, министерстве) внутренних дел. Руководитель генерального секретариата кабинета министров, отвечающий в правительстве за координацию деятельности ведомств, имеет всего лишь ранг министра, а указанные так называемые «силовые министры» только формально входят в состав кабинета министров, подчиняясь непосредственно главе государства.

В данном случае не только не хватает уровня компетенции руководителя вспомогательного органа и квалификации занятого в нем персонала, но и влияния самого премьер-министра или даже главы государства. Для решения подобных проблем при высшем органе государственной власти создаются вспомогательные органы «межведомственного» характера, которые возглавляются не государственным карьерным чиновником высокого ранга, а непосредственно главой государства (правительства — в зависимости от формы правления) или государственным чиновником высокого ранга, назначаемым по согласованию с органами обеих ветвей власти.

Подобные «межведомственные» вспомогательные органы нам представляется правильным относить в разряд вспомогательных государственных органов с особым статусом:

1. проблемы, которые являются предметом их рассмотрения, настолько крупномасштабны и сложны, что явно превышают полномочия тех министров, которые входят в эти органы. Иными словами, единолично, в рамках только своего ведомства ни один из них ее решить не может, а совместному решению мешают ведомственные рамки;
2. тот высший орган государственной власти, при котором они создаются, хотя формально и имеет полномочия по разрешению подобных проблем, но они столь очевидно выходят за рамки конкретного ведомства, что одно только волевое решение главы государства, без предварительного их согласования в «межведомственном» органе, не может принести желаемого результата;
3. в компетенцию подобных органов входят только подготовка рекомендаций, координационных мероприятий, согласование вопросов. Окончательное решение принимает тот высший орган государственной власти, при котором они создаются, или же решение оформляется в виде закона.

Вспомогательные органы, создаваемые при высших органах государственной власти, по сфере деятельности, по выполняемым функциям и другим характерным признакам неоднородны. Можно выделить вспомогательные аппараты, создаваемые как при парламентах, так и при правительствах. Как те, так и другие могут наделяться универсальными функциями (например, исследовательские парламентские центры, администрации президентов) и специальными функциями (парламентское бюро по науке и технике в Великобритании, Национальный совет экономики и труда в Италии).

Вспомогательные государственные органы с универсальными функциями. Наиболее важное место среди них занимают исследовательские службы парламентов. Они имеют в своем распоряжении значительные книжные фонды, периодические издания, диссертационные исследования, средства и возможности для проведения самостоятельных исследований по наиболее важным проблемам экономики, законодательства, государственной службы, проведения экспертных оценок и обеспечения депутатов независимой информацией. В некоторых странах (например, в Великобритании) доступ к этой информации лицам, не работающим в парламенте или правительстве, ограничен. Исследовательские службы парламентов бурно развиваются. В США в 1945 г. исследовательская служба Конгресса насчитывала всего 45 человек. В 1997 г. в штате библиотеки Конгресса США насчитывалось почти 4,5 тыс. человек, а в ее фондах — 113 млн. единиц хранения на 470 языках народов мира.

Основным направлением работы является проведение научно-исследовательской деятельности и научного консультирования по обеспечению законотворческой функции, выполняемым по заказам руководства палат парламента. Разрабатывается много специальных программ для вновь избранных депутатов, которые направлены на повышение профессионального уровня как вновь избранных депутатов, так и парламентариев с парламентским стажем.

Вспомогательные органы исполнительной власти, как и законодательной, имеют вертикальную структуру, при которой подразделения, созданные при органах с большим объемом компетенции, являются вышестоящими по отношению к подразделениям при органах с меньшим объемом полномочий (например, канцелярия правительства по отношению к канцелярии министра, а последняя — по отношению к вспомогательному подразделению департамента министерства).

Вспомогательные государственные органы со специальными функциями. К ним относятся вспомогательные органы, осуществляющие деятельность в определенной сфере отношений. Среди них особое место занимают органы, создаваемые при парламентах и действующие в финансовой сфере. Необходимость создания подобных органов очевидна, поскольку отдельные депутаты при обсуждении финансовых вопросов особое внимание обращают только на финансирование государственных программ в своих избирательных округах, комитеты и подкомитеты рассматривают эту проблему в плоскости своих специализированных интересов. В итоге ни отдельные депутаты, ни комитеты и подкомитеты не оценивают государственный бюджет в целом. Одним из вспомогательных государственных органов, действующих в этой сфере, можно назвать Бюджетное управление Конгресса США (БУК). Оно, например, представляет периодические прогнозы и анализы экономических тенденций и альтернативной фискальной политики, следит за результатами осуществления предписаний финансовых законов, разрабатывает пятилетние прогнозы финансовых последствий осуществления всех финансовых биллей и резолюций, а в начале каждого финансового года вырабатывает и представляет в Конгресс пятилетний прогноз текущих федеральных расходов и налоговых поступлений²⁰Подробнее см.: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. С. 100-105..

К числу подобных органов можно отнести межведомственные комиссии, создаваемые Советом Безопасности РФ. В соответствии с Положением о Совете Безопасности (п. 20) межведомственные комиссии Совета Безопасности являются основными его рабочими органами. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создаваться по функциональному или региональному признаку на постоянной или временной основе.

Постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности осуществляют подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности по основным направлениям государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, способствуют координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению федеральных целевых программ и решений Совета Безопасности. В настоящее время действует более 10 межведомственных комиссий, специализирующихся в соответствующих сферах государственной безопасности.

Таким образом, исследование системы государственных органов, проведенное с учетом правовых основ их организации и деятельности, дает возможность не только устранить неопределенность и многовариантность в определениях, но и дать более полную их классификацию.