Конституционное право

Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: (1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению; (2) анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; (3) развитие международного сотрудничества в области прав человека; (4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты; (5) подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ; (6) выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан; (7) направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации; (8) обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; (9) обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд для защиты прав и свобод граждан; (10) принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан; в случаях, имеющих особое общественное значение; связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты; (11) анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию; (12) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации; (13) направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Кроме предусмотренных законом основных направлений деятельности Уполномоченного возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции. Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, в работе объединенных рабочих групп и т.д.

Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дают возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, являются мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.

Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, в Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ, руководителям заинтересованных министерств и ведомств, в средства массовой информации помимо ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ направляются также специальные доклады, посвященные тем сферам, где систематически нарушаются права человека: (1) о нарушениях прав граждан, страдающих психическими расстройствами; (2) о нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности; (3) о конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации; (4) о нарушениях прав граждан сотрудниками Министерства внутренних дел РФ и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ; и др.

Занимаясь в качестве непосредственного представителя государства общением с населением, разрешением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти, что немаловажно для России в настоящее время.

Одно из важнейших направлений деятельности Уполномоченного — прием и проверка жалоб от населения. Гражданин обращается к нему в случае несогласия с административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица. Правовой институт омбудсмена обладает тем преимуществом, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, а также находящихся на территории России иностранцев и лиц без гражданства. Подобное правило существует в Швеции, Новой Зеландии, Польше и др. Кроме того, например, в Польше к нему могут обращаться политические, кооперативные, общественные организации, представители органов местного самоуправления. Как и в большинстве стран, в России законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого может быть подана жалоба Уполномоченному по правам человека. В Российской Федерации — это год со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стаю известно об их нарушении.

В Законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормативно закреплено положение о том, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в случае, если ранее гражданин обжалован эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать новый институт жизнеспособным, так как отказ от подобного ограничения может обрушиться лавиной обращений граждан к «народному заступнику», что парализует его деятельность.

Российское законодательство предоставляет Уполномоченному по правам человека четыре возможности: (1) принять жалобу к рассмотрению; (2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; (3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; (4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении заявитель уведомляется в десятидневный срок. Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является то, что отказ в принятии жалобы обжалованию не подлежит.

Мировая практика показывает, что порядок рассмотрения жалобы определяется самим омбудсменом. Российский закон наделяет Уполномоченного широкими правами при рассмотрении жалобы. Так, приняв жалобу к рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный имеет право: (1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; (2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; (3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; (4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными динами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; (5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; (6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; (7) безотлагательно приниматься руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания (ст. 23).

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан выслушать обе заинтересованные стороны.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществить ряд действий: (1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; (2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина; (3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; (4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протест, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; (5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

На основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный по правам человека в РФ имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Закон вменяет в обязанность государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, получившим заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному по правам человека в РФ. Они обязаны также бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному по правам человека запрошенные им материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Материалы должны быть направлены Уполномоченному по правам человека не позднее 15 дней со дня получения ими запроса, если в самом запросе не установлен иной срок. Однако для укрепления гарантий реализации этого положения необходимо предусмотреть меры дисциплинарной ответственности должностных лиц, а также меры административной ответственности.

Уполномоченный по правам человека и прокуратура действуют во многих случаях совместно в целях защиты прав граждан. Кроме того, это дает возможность получать информацию, касающуюся деятельности государственной администрации, объективно оценивать ее работу и влиять на ее функционирование, а также получать информацию о состоянии права в нашей стране, что повлекло бы совершенствование действующей правовой системы, более глубокой реализации прав и свобод человека.

Одна из классических форм реагирования Уполномоченного при обнаружении в ходе рассмотрения жалобы гражданина нарушения его прав и свобод — представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которые своими действиями (бездействием), решениями ущемили права личности. В представлении он высказывает мнение и предложения о способе разрешения дела, он может рекомендовать органу изменить решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать материальный ущерб граждан. В некоторых случаях представление Уполномоченного носит превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже в начальной стадии. Все его представления рассматриваются лишь как рекомендации. Он не может заставить, приказать, он может только аргументировано убеждать.

Закон предусматривает широкий круг гарантий независимости Уполномоченного и исполнения его решений и рекомендаций. Так, большое значение имеет ст. 35 Закона, устанавливающая ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение или воспрепятствовать его деятельности в иной форме. Для усиления гарантий деятельности российского Уполномоченного, а также с учетом существующего позитивного опыта других стран необходимо установить административную ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека.

Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, а специальные доклады могут быть опубликованы по его решению.

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан Уполномоченный по правам человека вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и в проводимых слушаниях.

В соответствии с законом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Направления деятельности Уполномоченного в той или иной мере соотносятся с развитием институтов несудебной защиты прав человека. В последнее время в нашей стране им уделяется повышенное внимание. Сейчас в Российской Федерации система несудебных государственных учреждений защиты прав человека состоит из следующих звеньев: институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации. Министерство юстиции Российской Федерации и иные министерства и ведомства Российской Федерации, неправительственные правозащитные организации.

Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и государственным лицам. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного политического объединения, преследующего политические цели

Уполномоченный по правам человека, как это и следует из опыта зарубежных государств, должен быть максимально независим от власти.

К сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы, а было бы целесообразно предоставить ему возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного по правам человека в РФ должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения нрав граждан, но и право на основе этих данных вносить в Федеральное Собрание РФ предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы желательно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Данная поправка значительно усилила бы его позиции в Российской Федерации, поскольку содержащаяся в законе норма о праве Уполномоченного обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении законодательства представляется недостаточной.

Видимо, не совсем правильно ограничивать деятельность уполномоченных только рамками страны, региона, города, т.е. использовать территориальный принцип формирования данного института. Практика некоторых зарубежных стран (Швеции, Финляндии, Великобритании, ФРГ), где, в частности, созданы омбудсмены по персональным данным, по информации, а также опыт других государств свидетельствуют о целесообразности формирования этих органов и по отраслевому принципу для того, чтобы можно было в полную силу реализовывать контрольно-надзорные функции в случае нарушения прав и свобод граждан с учетом специфики сфер, где могут возникнуть конфликтные ситуации. Подобные идеи относительно создания институтов Уполномоченных по делам несовершеннолетних, по защите прав в сфере информации, по персональным данным и т.д. неоднократно высказывались в различной юридической литературе. Возможно, эта позитивная идея будет реализована в субъектах Федерации, которые, основываясь на анализе состояния дел с правами человека на своей территории, выделят те приоритетные сферы, где, по их мнению, на помощь уполномоченным по правам человека региона должны прийти специализированные уполномоченные.

Эффективность деятельности Уполномоченного но правам человека определяется рядом условий:

1. законодательным регулированием деятельности службы. Правовые положения обеспечивают Уполномоченному необходимый уровень правовых гарантий деятельности, позволяющих реализовать свои функции, не уповая исключительно на добрую волю должностных лиц и государственных органов;
2. работа Уполномоченного эффективна только при условии сотрудничества государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный также нуждается в морально-психологической и политической поддержке общественности и средств массовой информации:
3. общественность будет доверять Уполномоченному только при высоком качестве его работы: быстром и качественном расследовании, безупречно аргументированных решениях, основательности докладов, здравомыслии, объективности и беспристрастности лица, занимающего этот высокий пост.