Прокурорский надзор за деятельностью таможенных органов
Представляется необходимым первоначально рассмотреть общие наложения о надзоре прокуратуры за исполнением законов.
Надзор прокуратуры — это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры по проверке исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов государственными и негосударственными органами.
В основе данного нами определения находятся следующие положения: надзор прокуратуры — это вид государственной деятельности; надзор прокуратуры осуществляется специально управомоченным государственным органом (прокуратурой); исключительность надзора прокуратуры, означающая невозможность его осуществления иными государственными и негосударственными органами; осуществление полномочий путем проверки исполнения законов.
Содержание прокурорского надзора обычно определяют через его объект, предмет, пределы, полномочия, средства и иные понятия.
Наибольшим уровнем общности обладает объект прокурорского надзора как самостоятельная правовая категория. Под таковым мы понимаем деятельность государственных и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентированную прокурорским правом. Иначе говоря, объектом прокурорского надзора являются общественные отношения по исполнению законодательства урегулированные правом.
Наше определение основано на следующих положениях: прокурорский надзор — это не всякая деятельность, а только деятельность по исполнению законов и подзаконных актов; это деятельность не всех государственных и негосударственных органов, а лишь тех. которые обозначены в законе — объект прокурорского надзора; это деятельность, урегулированная законом.
Объект прокурорского надзора не беспределен. Для обозначения его границ в теории используется правовая категория «пределы прокурорского надзора», под которой мы понимаем правовые требования по исполнению определенного по характеру законодательства теми или иными государственными и негосударственными органами. Пределы прокурорского надзора позволяют определить предмет прокурорского надзора как самостоятельную правовую категорию.
Предмет прокурорского надзора соотносится с объектом как часть с целым: внешними границами первого по отношению ко второму выступают пределы прокурорского надзора. Важно иметь в виду, что предмет прокурорского надзора является более динамичной правовой категорией по сравнению с объектом прокурорского надзора. Изменяющиеся социально-экономические отношения выступают предпосылкой расширения границ предмета прокурорского надзора.
Кроме того, пределы прокурорского надзора позволяют типологизировать предмет прокурорского надзора на отдельные элементы, именуемые в теории видами прокурорского надзора. В зависимости от крута тех или иных государственных или негосударственных органов, деятельность которых поднадзорна прокуратуре, различаются четыре вида прокурорского надзора (надзор за административно-распорядительной деятельностью; надзор за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием; надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы; надзор за исполнительным производством). Выделение еще одного вида — «соблюдение прав и свобод личности и гражданина» обусловлено сферой деятельности.
В качестве самостоятельной правовой категории нами рассматриваются субъекты прокурорского надзора. Это государственные и негосударственные органы, исполнение ими законодательства составляет предмет прокурорского надзора. Круг субъектов широк и устанавливается нормами соответствующих отраслей права (конституционного, административного, гражданского, уголовно-процессуального и др.). Особый круг субъектов является одним из признаков, характеризующих вид прокурорского надзора.
Обязательным субъектом прокурорского надзора является прокурор. Разъяснение данного термина приведено в ст. 54 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Иные прокурорские работники (например, следователь Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации) не управомочены осуществлять надзор. Иначе говоря, осуществление надзора является исключительной компетенцией прокурора.
Следующая группа понятий имеет непосредственное отношение к деятельности прокурора: полномочия прокурора, акты прокурорского надзора. Совокупность прав и обязанность прокурора по осуществлению надзорной функции, предусмотренные прокурорским правом, представляют полномочия прокурора в качестве самостоятельной правовой категорий.
Полномочия (компетенция) прокурора реализуются в форме актов прокурорского надзора. Как правило, акты — это документы властно-распорядительного характера, обязательные для исполнения соответствующими государственными и негосударственными органами. Перечень актов прокурорского надзора предусмотрен законом. К ним, в частности, относятся постановления, протесты, представления, предостережения о недопустимости нарушения закона. Набор актов определяет тот или иной вид прокурорского надзора.
К актам прокурорского надзора предъявляются ряд требований: они должны быть кратко и лаконично изложены и содержать все необходимые реквизиты (в частности, наименование прокуратуры, место и время составления акта, должность, классный чин и фамилию прокурора, от которого они исходят). Структурно акт обычно состоит из двух частей: описательной и заключительной.
Полномочия прокурора и акты прокурорского надзора в совокупности составляют средства прокурорского надзора.
Таможенные органы относятся к государственным органам исполнительной ветви власти, а поэтому деятельность всех таможенных органов охватывается содержанием предмета общего надзора прокуратуры.
Данный вид надзора в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 23 декабря 1998 г.) характеризуется следующим образом: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти. представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также надзор за соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов.
В теории прокурорского надзора используется и другое понятие — общий надзор. По нашему мнению, широко используемый в теории термин «общий надзор» не позволяет разграничивать виды прокурорского надзора, ибо он фактически охватывает все его разновидности (в российском законодательстве термин «общий надзор» не используется). Более логичным для обозначения рассматриваемого вида прокурорского надзора, на наш взгляд, было бы наименование «надзор за административно-распорядительной деятельностью».
В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 23 декабря 1998 г.) предметом общего надзора являются:
- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами перечисленных выше органов и организаций.
Таким образом, предмет прокурорского надзора представляет совокупность двух частей: исполнение действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность (в том числе таможенных органов и их должностных лиц), а также обеспечение соответствия законам нормативных правовых актов этих же органов и должностных лиц. В данном случае термин «закон» следует трактовать шире его буквального значения. В частности, в этом смысле к законам могут быть отнесены указы Президента РФ. постановления Правительства РФ и иные нормативные правовые акты, а также акты органов судебной власти.
Перечень субъектов общего надзора, соответствующая деятельность которых и составляет его предмет, чрезвычайно разнообразен и урегулирован нормами конституционного, гражданского, административного, муниципального, таможенного и других отраслей права.
К средствам прокурорского надзора мы относим полномочия прокурора и акты прокурорского надзора. При осуществлении прокурором полномочий по исполнению законов не допускается подмена его полномочий полномочиями иных государственных органов. Осуществление прокурором полномочий по исполнению законов предполагает наличие повода, оснований и условий.
Поводом следует считать факт поступления материалов в прокуратуру. Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах, а лишь тс, которые требуют принятия мер прокурором, что является условием осуществления прокурором полномочий по исполнению законов.
Полномочия прокурора урегулированы ст. 22 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. В частности, прокурор имеет право: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, осуществляющих административно-распорядительную деятельность (в том числе и таможенных органов), иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в прокуратуру информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; требовать проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель при наличии соответствующих оснований возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
В случае установления фактов нарушения закона органами и должностными лицами прокурор (или его заместитель): освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону нормативные правовые акты, обращается в судебные органы с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представления об устранении нарушений закона.
На должностных лиц органов, осуществляющих административно-управленческую деятельность (в том числе и таможенных органов), возложена обязанность незамедлительного выполнения требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий.
Предоставленные ему права прокурор реализует путем принесения протеста, внесения представления, вынесения постановления и объявления в письменной форме должностным лицам предостережения о недопустимости нарушений закона — ст. 23—2 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 23 декабря 1998 г.). Таким образом, можно говорить о четырех видах актов прокурорского надзора.
Протест на противоречащий закону нормативный правовой акт приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. Прокурор вправе при наличии исключительных обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушения закона, установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурору сообщается в письменной форме. Прокурору, принесшему протест, предоставлено право его отзыва.
Внесенное прокурором или его заместителем представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления соответствующий орган или должностное лицо обязаны письменно сообщить о принятых конкретных мерах по устранению допущенных нарушений.
При наличии сведений о нарушении закона должностным лицом прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое направляется уполномоченному органу или должностному лицу.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях должностных лиц прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в объявленном предостережении, соответствующее должностное лицо может быть привлечено к ответственности «в установленном законом порядке» (ст. 25 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», введена ФЗ РФ от 23 декабря 1998 г.).