Особенности правотворческой деятельности таможенных органов

Правовую основу функции участия таможенных органов в правотворчестве составляют ст. 1, 3—7. 403 (подп. 10—11) ТК РФ.

В случаях, прямо предусмотренных актами таможенного законодательства и иными правовыми актами Российской Федерации, таможенные органы в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты в области таможенного дела.

Нормативные правовые акты таможенных органов подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию в порядке, установленном для государственной регистрации и официального опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Они вступают в юридическую силу не ранее чем по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, за исключением случаев, если:

соответствующие наложения актов таможенного законодательства и иных правовых актов Российской Федерации, на основании и во исполнение которых издаются нормативные правовые акты таможенных органов, вводятся в действие в более короткие сроки;
нормативные правовые акты таможенных органов устанавливают более льготный порядок, чем действующий;
установлен специальный порядок вступления в юридическую силу нормативных правовых актов таможенных органов.

Нормативные правовые акты таможенных органов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах (Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г.).

Положения правовых актов таможенного законодательства, нормативных правовых актов в области таможенного дела должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждое лицо точно знало, какие у него сеть права и обязанности, а также какие действия, когда и в каком порядке следует совершать при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Положения правовых актов таможенных органов не могут противоречить положениям правовых актов таможенного законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации или устанавливать требования, запреты и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Нормативный правовой акт в области таможенного дела признается не соответствующим Таможенному кодексу РФ, если он:

издан органом, не имеющим правомочия издавать подобного рода правовые акты, либо издан с нарушением установленного порядка их издания;
отменяет или ограничивает права лиц в отношении товаров и транспортных средств либо полномочия таможенных органов;
изменяет основания, условия, последовательность или порядок действий участников отношений, регулируемых таможенным законодательством Российской Федерации;
изменяет содержание понятий либо если эти понятия используются в ином значении.

Нормативные правовые акты признаются не соответствующими Таможенному кодексу РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных выше. Признание нормативного правового акта не соответствующим Таможенному кодексу РФ осуществляется в судебном порядке. Никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах в области таможенного дела.

Государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами, за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

При осуществлении таможенными органами функции участия в правотворчестве принимаются во внимание и подзаконные нормативные правовые акты: Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Постановление Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» № 763 от 23 мая 1996 г., с последующими изменениями и дополнениями; Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» № 1009 от 13 августа 1997 г. (в ред. от 30 сентября 2002 г.); приказ Министра юстиции РФ «Об утверждении Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» № 88 от 4 мая 2007 г.

Нормативные правовые акты издаются:

на основе и во исполнение федеральных законов, международных договоров, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
во исполнение решений Коллегии ФТС и решений руководства ФТС;
в соответствии с аланами работы ФТС и планами подготовки нормативных правовых актов ФТС;
но инициативе самостоятельных структурных подразделений ФТС.

Федеральная таможенная служба принимает нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, наложений.

Приказ — нормативный правовой акт, содержащий решения по наиболее важным вопросам таможенного дела.

Распоряжение — нормативный правовой акт, издаваемый в целях оперативного разрешения отдельных вопросов, имеющий, как правило, ограниченную сферу применения либо касающийся узкого круга организаций, должностных лиц и граждан.

Правило — нормативный правовой акт, содержащий комплексное решение о порядке и условиях осуществления определенного вида деятельности таможенными органами Российской Федерации и их сотрудниками либо организациями или физическими лицами в области таможенного дела.

Инструкция — нормативный правовой акт, содержащий решение о процедуре совершения каких-либо конкретных действий, включая составление документов, либо о порядке осуществления конкретных обязанностей.

Положение — нормативный правовой акт, содержащий комплексное, систематизированное решение по отдельному институту таможенного дела обособленной группе вопросов, имеющих внутреннее единство, либо определяющий правовой статус, задачи и функции таможенных органов, организаций системы ФТС. структурных подразделений ФТС и других таможенных органов Российской Федерации.

Правовые акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер. Издание нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм, телексов не допускается. В исключительных случаях в целях оперативного доведения до сведения таможенных органов наложений правовых актов вышестоящих органов государственной власти информация об этих положениях может доводиться в форме телетайпограмм и телексов при условии, что в них не включаются нормативные предписания, возлагающие дополнительные обязанности на органы, организации или на иных лиц, не входящих в систему ФТС. Структурные подразделения ФТС и нижестоящие таможенные органы Российской Федерации не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативные правовые акты подразделяются на подлежащие государственной регистрации и не подлежащие государственной регистрации. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций (типовые, примерные наложения (уставы) об органах и организациях системы ФТС, а также носящие межведомственный характер (содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и организаций, не входящих в систему ФТС.

Разработка проекта нормативного правового акта возможна в виде подготовки:

проекта нового нормативного правового акта;
изменений и дополнений действующих нормативных правовых актов, т.е. внесения в текст действующего нормативного правового акта новых предписаний или замены прежних предписаний новыми, меняющими и уточняющими содержание Правового регулирования;
новой редакции действующего нормативного правового акта, т.е. нового текста нормативного правового акта, включающего редакционно улучшенное содержание принятых ранее норм.

Нормативные правовые акты могут быть: постоянно действующими, т.е. установленными без ограничения срока применения; временными, т.е. содержащими указание на действие в течение обозначенного временными рамками периода либо на действие до наступления определенного условия.

Подготовка нормативных правовых актов включает:

планирование подготовки нормативных правовых актов;
дачу поручения о подготовке нормативных правовых актов и проведение организационных мероприятий;
подготовку основных положений проекта нормативного правового акта и их согласование;
предварительное согласование основных положений с подразделениями других федеральных органов исполнительной власти — при необходимости;
подготовку собственно проекта нормативного правового акта;
согласование проекта нормативного правового акта в ФТС;
официальное согласование с федеральными органами исполнительной власти — при необходимости;
подписание (утверждение) нормативного правового акта;
регистрацию нормативного правового акта;
государственную регистрацию нормативного правового акта в Министерстве юстиции РФ, за исключением случаев, когда нормативный правовой акт не подлежит государственной регистрации;
опубликование нормативных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений с грифами «для служебного пользования», «секретно» и «совершенно секретно».

Написание проекта нормативного правового акта должно отвечать следующим критериям:

логическое развитие темы правового регулирования;
стройность и последовательность изложения норм (от общего к частному, от наиболее важного к менее важному);
полнота охватываемого материала;
логическая и грамматическая связанность текста;
четкость и ясность излагаемых норм, отсутствие недоговоренностей или пробелов в нормативном регулировании;
внутренняя согласованность, согласованность с параллельно действующими нормами, увязка с нормами, которые необходимо отменить, изменить или дополнить;
простота языка недопущение сложных лексических конструкций, обеспечение правильности и исключение возможности различного понимания и толкования текста;
создание условий для эффективной реализации нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта излагается посредством юридической лексики, используемой в Таможенном кодексе РФ и в других нормативных правовых актах Российской Федерации. Не допускается использование в тексте нормативного правового акта абстрактных и декларативных формулировок. Не допускается применение образных сравнений, эпитетов, слов-синонимов, слов-аналогов, метафор, многозначных слов и выражений, новых терминов, если этими словами и терминами обозначаются явления, уже однозначно названные в нормативных правовых актах Российской Федерации.

Новые термины используются лишь в том случае, сели преследуется цель обозначить ими новое явление либо изменить используемую терминологию, которая стала устаревшей в связи с принятием нового законодательства. Новые или малоизвестные термины должны сопровождаться их определением. Не допускается использование малоизвестных сокращений без их разъяснения в тексте нормативного правового акта. В проект нормативного правового акта не включаются различного рода рекомендации, советы, цитаты из печатных изданий.

Названия государственных органов и организаций даются в соответствии с их официальным и. как правило, полным наименованием. Сокращенные наименования используются в случае, если это сокращение является общеизвестным и нормативным (содержится в нормативном правовом акте).

Проект нормативного правового акта должен иметь наименование вида правового акта, название. Текст его должен, как правило, состоять из двух частей: вступительной (преамбула) и распорядительной. В преамбуле излагаются цели и мотивы принятия нормативного правового акта. Если основанием принятия нормативного правового акта является правовой акт законодательства Российской Федерации, иной правовой акт либо поручение вышестоящего органа, то в преамбуле указывается его вид, дата, номер, название и источник опубликования. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. В распорядительной части излагаются нормативные предписания.

Текст нормативного правового акта может подразделяться на составные части:

в постановлении, приказе, распоряжении на пункты, подпункты и абзацы;
в положении, правилах, инструкции — на главы, пункты, подпункты и абзацы.

Главы нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. Пункты нумеруются арабскими цифрами с точкой и не имеют заголовков. Подпункты могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Каждый пункт, подпункт, абзац должен быть логически законченным предложением или группой предложений, которые, как правило, содержат одно предписание либо несколько предписаний, причем их разделение не противоречит критериям, которым должен отвечать текст нормативного правового акта.

В проекте нормативного правового акта сроки устанавливаются с обязательным указанием числа, месяца, года. Допускается определение сроков с указанием наступления определенного условия либо с обозначением периода времени.

При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения правовых актов законодательства Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти нормативные правовые акты и на официальный источник их опубликования.

В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельных положений иных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, либо ссылки на них необходимо указывать их наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) правовой акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации.

Наличие у нормативного правового акта приложений влечет соответствующее указание в тексте нормативного правового акта. Таблицы, графики, карты, схемы, образцы документов, как правило, должны оформляться в виде приложений. Нормативный правовой акт с приложениями должен иметь сквозную нумерацию страниц.

Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, сели не установлен другой срок.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Нормативный правовой акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций).

Официальному согласованию подлежат проекты нормативных правовых актов, если:

в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование такого правового акта является обязательным;
в нем содержатся положения, нормы и поручения, затрагивающие компетенцию других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций;
они вносят изменения и дополнения либо отменяют правовые акты, изданные по согласованию с другими органами, а изменения, дополнения или отмена касаются вопросов, входящих в компетенцию лих органов на момент издания нового нормативного правового акта.

Предварительное согласование основных положений нормативного правового акта с подразделениями федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций) осуществляет подразделение-исполнитель. При возникновении затруднений в согласовании к работе на этом этапе подготовки нормативного правового акта подключаются подразделения-соисполнители, а также сотрудники Правового управления, сели затруднение связано с вопросами применения законодательства Российской Федерации или международных договоров Российской Федерации.

Официальное согласование проводится после визирования проекта нормативного правового акта всеми заместителями руководителя ФТС, чьи визы необходимы, по решению заместителя руководителя ФТС, курирующего работу полразделения — исполнителя. Проект нормативного правового акта направляется на официальное согласование только при условии наличия визы начальника Правового управления ФТС. Работу по проведению официального согласования организует заместитель руководителя ФТС, курирующий работу полразделения исполнителя.

Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя либо заместителя руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти, иного органа или организации и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

В случае издания совместного нормативного правового акта организация работы по подготовке его проекта осуществляется ФТС, если ФТС является инициатором разработки или обозначена первым в нормативном правовом акте Российской Федерации, либо в поручении вышестоящего органа. Если подготовка проекта нормативного правового акта поручена комиссии или рабочей группе, то ФТС организует работу по его подготовке в том случае, когда руководителем комиссии (рабочей группы) является представитель ФТС.

При инициативной подготовке проекта совместного нормативного правового акта руководство ФТС согласовывает с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти порядок и сроки подготовки акта. Подготовка проекта совместного нормативного правового акта внутри ФТС осуществляется в общем порядке. Если совместный нормативный правовой акт подлежит государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, то ФТС представляет его на регистрацию в том случае, когда ФТС указана первой в числе государственных органов, подписавших (утвердивших) такой нормативный правовой акт.

Справка, прилагаемая к совместному нормативному правовому акту, направляемому на государственную регистрацию, подписывается руководителями юридических служб всех федеральных органов исполнительной власти, иных органов (организаций), издавших такой акт.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем ФТС или лицом, исполняющим его обязанности. Проекты нормативных правовых актов передаются для подписания (на утверждение) через службу делопроизводства ФТС. К проекту прилагается справка, в которой кратко обосновывается необходимость его издания, указываются цели и основные положения, а также прогноз последствий действия после вступления данного акта в юридическую силу.

При согласовании с другими федеральными органами исполнительной власти указывается на результаты согласования. Также констатируется отсутствие разногласий среди подразделений ФТС, чья компетенция затрагивается проектом нормативного правового акта, либо докладывается о результатах разрешения этих разногласий с указанием на наличие (и приложением к справке) письменных замечаний и мотивированных возражений против них.

Справка подписывается заместителем руководителя ФТС, курирующим работу подразделения-исполнителя. Все приложения к нормативным правовым актам ФТС удостоверяются визой руководителя подразделения-исполнителя. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего нормативный правовой акт; наименование вида нормативного правового акта и его название; дату подписания (утверждения) нормативного правового акта и его номер; наименование должности и фамилию лица, подписавшего нормативный правовой акт.

Подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты передаются в службу делопроизводства ФТС для регистрации, которая включает присвоение регистрационного номера и даты подписания (утверждения) нормативному правовому акту. Дату подписания (утверждения) вправе поставить лицо, подписавшее (утверждающее) нормативный правовой акт. После регистрации копия нормативного правового акта на бумажном и магнитном носителях передается службой делопроизводства в Правовое управление ФТС.

При подготовке проекта нормативного правового акта ответственным сотрудником обязательно выясняется вопрос о том, издавались ли ранее ГТК РФ, центральным таможенным ведомством бывшего Союза ССР или другим каким-либо органом нормативные правовые акты по этой теме. При наличии ранее изданных нормативных правовых актов подразделение-исполнитель определяет, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее изданный нормативный правовой акт либо следует подготовить новый нормативный правовой акт.

Новый нормативный правовой акт ФТС издается в следующих случаях.

имеется в виду принципиально новое решение важного вопроса;
ранее принятый нормативный правовой акт в значительной мере устарел;
ранее принятый нормативный правовой акт противоречит либо и значительной мере не соответствует новому законодательству Российской Федерации или позднее изданным нормативным правовым актам ФТС;
в ранее принятый нормативный правовой акт изменения и дополнения вносились неоднократно; требуется внести изменения или дополнения во многие составные части ранее принятого нормативного правового акта;
ранее принятый нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ;
ранее принятый нормативный правовой акт был издан в непредусмотренных формах;
существует несколько однородных, конкретизирующих и дополняющих друг друга нормативных правовых актов, которые целесообразно объединить.

Если изменения или дополнения касаются лишь отдельной составной части нормативного правового акта, то подготавливается новая редакция этой составной части. При подготовке новой редакции нормативного правового акта (или его части) унифицируется и заменяется устаревшая терминология, исключаются противоречащие нормы, предписания индивидуального характера, нормы временного характера.

При значительном количестве нормативных правовых актов, подлежащих отмене, изменению или дополнению (более 10 единиц или сели перечень отменяемых актов либо изменений или дополнений занимает более чем половину страницы), перечень отменяемых нормативных правовых актов либо изменений или дополнений дастся в приложении к нормативному правовому акту, о чем прямо указывается в этом нормативном правовом акте.

Правовые акты, подлежащие отмене, изменению или дополнению, приводятся в хронологическом порядке. Нормативные правовые акты, изданные ФТС совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими юридическую силу совместно или по согласованию с этими органами.

Отмена ранее изданных по таможенному делу нормативных правовых актов производится путем признания их утратившими юридическую силу либо не подлежащими применению на территории России. Отмене подлежат нормативные правовые акты, противоречащие предписаниям подготавливаемого нормативного правового акта либо воспроизводимые в этих предписаниях. Также подлежат отмене нормативные правовые акты, фактически утратившие свое значение, но формально не отмененные.

С отменой основного нормативного правового акта автоматически отменяются дополнительные нормативные правовые акты, распространяющие действие основного нормативного правового акта на дополнительный круг лиц или вопросов. Не допускается вместо внесения конкретного изменения или дополнения в текст ранее изданного нормативного правового акта издание нового нормативного правового акта по формулам «во изменение» и «в дополнение». Отмена нормативных правовых актов, внесение в них изменений и дополнений производится вышестоящим или равным по статусу нормативным правовым актом.

Временные нормативные правовые акты и составные части нормативных правовых актов временного характера по истечении указанного в них периода действия либо наступления оговоренного в них условия автоматически утрачивают юридическую силу и не нуждаются в особом признании в качестве отмененных. Такое признание может производиться исключительно в целях упорядочения нормативной основы таможенного дела.

Нормативные правовые акты ФТС распространяются, как правило, на правоотношения, возникающие после вступления нормативного правового акта в юридическую силу. Если нормативный правовой акт ФТС издается во исполнение правового акта законодательства Российской Федерации, в котором уже излагаются конкретные нормативные предписания, а ФТС поручается разработать лишь порядок либо процедуру реализации этих предписаний, то такой нормативный правовой акт ФТС распространяется на правоотношения, возникшие с момента вступления в юридическую силу правового акта законодательства Российской Федерации.

Положения законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, имеющие характер норм прямого действия (т.е. непосредственно и самодостаточно регулирующих правоотношения, но не обязывающих либо делегирующих полномочия ФТС или иному государственному органу урегулировать вопрос), применяются таможенными органами вне зависимости от наличия или отсутствия нормативного правового акта ФТС.

В том случае, сели федеральный закон РФ, указ или распоряжение Президента РФ, постановление или распоряжение Правительства РФ устанавливают нормы, которым ведомственный нормативный правовой акт или отдельная его составная часть перестает соответствовать, то такой нормативный правовой акт или его составная часть таможенными органами не применяются. При наличии нескольких нормативных правовых актов, содержащих различные предписания по одному и тому же вопросу, применяются предписания, изложенные в последнем по дате издания нормативном правовом акте.

После государственной регистрации нормативные правовые акты ФТС направляются таможенным органам Российской Федерации для изучения и осуществления необходимых подготовительных мероприятий для обеспечения исполнения после официального опубликования и вступления в юридическую силу. Такое направление обеспечивает подразделение — исполнитель.

В день опубликования нормативного правового акта ФТС или на следующий рабочий день после опубликования нормативного правового акта ФТС заместитель руководителя ФТС, курирующий Правовое управление, либо начальник Правового управления уведомляет таможенные органы Российской Федерации о дате и источнике опубликования и о дате вступления нормативного правового акта ФТС в юридическую силу письмом или телетайпограммой.