Организационно-правовые формы управления культурой
Культура как особый вид творческой деятельности включает сохранение, создание, распространение, освоение культурных ценностей. Согласно Конституции РФ (ст. 44) каждый гражданин имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Государство при этом гарантирует каждому гражданину свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Вместе с тем оно возложило на граждан обязанность заботиться о сохранении культурного наследия, а также беречь памятники истории и культуры. Права и свободы граждан в области культуры являются конституционными.
Конституция РФ (ст. 71, 72), Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. относят к ведению РФ в этой области установление основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития РФ; обеспечение прав и свобод граждан в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием РФ; финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; регулирование ввоза и вывоза культурных ценностей, правил осуществления валютных операций в области культуры; создание, реорганизацию и ликвидацию государственных организаций культуры федерального подчинения; определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, социальных гарантий, норм и льгот материального обеспечения работников культуры; контроль за исполнением законодательства РФ о культуре и т.д.
К совместному ведению РФ и ее субъектов относится: обеспечение прав и свобод граждан в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния пародов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры РФ.
К совместному ведению относятся также осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально-технического обеспечения; охрана права интеллектуальной собственности; утверждение требований к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития народов РФ; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и др.
Управленческая деятельность в области культуры осуществляется многообразной системой органов государственной, прежде всего исполнительной, власти, местного самоуправления, которые при реализации возложенных на них задач в области культуры руководствуются различными нормативными актами, такими, как: законы РФ: от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», от 9 июля 1993 г. «Об авторском праве и смежных правах»; федеральные законы: от 1 декабря 1995 г. «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания РФ», «О государственной поддержке кинематографии РФ» от 22 августа 1996 г., «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ» от 15 апреля 1998 г.. «О народных художественных промыслах» от 6 января 1999 г., «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» от 25 июня 2002 г., «О библиотечном деле от 23 января 1994 г. и др.
Значительная роль в реализации государственной политики в области культуры и искусства принадлежит Президенту РФ. В целях более эффективной ее реализации он своим Указом от 8 ноября 2001 г. утвердил Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству. Данный орган является консультативным. Он создан для информирования Президента РФ о положении дел в области культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими союзами, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства.
Основными задачами Совета являются: выработка предложений главе государства по определению приоритетных направлений государственной политики в рассматриваемой области и мер по ее реализации; проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам культуры и искусства и по ее результатам подготовка соответствующих предложений; подготовка предложений Президенту РФ о взаимодействии с творческими союзами, организациями культуры и искусства, а также по вопросам социальной защиты работников культуры и искусства и др.
Решая свои задачи, Совет вправе запрашивать и получать необходимые документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, творческих союзов, организаций культуры и искусства, а также должностных лиц; направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, субъектов РФ, творческими союзами по актуальным вопросам в данной области и т.д.
Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ, проведение единой государственной политики в области культуры; осуществляет регулирование и государственный контроль в области международного культурного сотрудничества и т.д.
Важное место в системе органов управления культурой занимает Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России), которое осуществляет функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных нрав, а также по нормативно-правовому регулированию в названных сферах, за исключением сферы охраны культурного наследия, контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав.
Министерство определяет порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и кинолетописи; формирования, учета, сохранения и использования Музейного фонда РФ, а также порядок деятельности музеев в РФ; перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и вывозу их из РФ; перечни документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения.
В процессе своей деятельности Минкультуры России издает положение о национальном фильме; единые правила и условия учета и хранения музейных предметов, коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ; правила и условия деятельности государственных, муниципальных и других архивов РФ; правила информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов архивов РФ; правила обеспечения режима хранения перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и вывозу из РФ, и др.
Осуществляя государственную политику в области культуры, Минкультуры России обеспечивает тем самым необходимые условия для реализации гражданами РФ их конституционных прав на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям. Эта политика направлена на сохранение исторического культурного наследия; содействие развитию национальных культур народов РФ; определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в области культуры.
К компетенции Минкультуры России относятся разработка и реализация федеральных целевых программ развития культуры и искусства, в том числе кинематографии. Оно принимает участие в разработке и реализации иных федеральных целевых и межгосударственных программ по вопросам его компетенции. Министерство подготавливает с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и вносит предложения о включении объектов исторического и культурного наследия в Государственный список недвижимых памятников истории и культуры федерального значения, а также в Свод всемирного наследия ЮНЕСКО, об отнесении историко-культурных и природных комплексов, архитектурных ансамблей и сооружений, организаций культуры, а также других объектов к особо ценным объектам культурного наследия народов РФ.
Минкультуры России осуществляет также функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии. Оно организует проведение государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия, историко-культурной и искусствоведческой экспертизы коллекционируемого, в том числе изъятого и конфискованного, оружия, патронов к нему, копий оружия; сохранение и реставрацию музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав Музейного фонда РФ, находящихся в федеральной собственности библиотечных фондов и фильмофонда; создание сводного каталога библиотек РФ, а также систем безопасности государственных музеев и библиотек.
На него возложено ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов РФ, Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, электронной базы данных всех перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ культурных ценностей, предназначенных для обмена, Государственного каталога Музейного фонда РФ, государственного регистра фильмов.
Министерство осуществляет также реализацию от имени РФ имущественных и личных неимущественных прав и выполнение обязанностей в отношении музейных предметов и коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ; распределение перемещенных в результате Второй мировой воины и находящихся на территории РФ культурных ценностей между учреждениями культуры.
В пределах своей компетенции Минкультуры России выдает учреждениям культуры разрешения на использование дубликатов перемещенных в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ культурных ценностей для культурного обмена с иностранными организациями; прокатных удостоверений на фильмы, созданные в РФ или приобретенные за рубежом для проката в РФ; удостоверений национального фильма.
В процессе своей деятельности оно принимает решения об управлении музейными предметами и коллекциями, находящимися в федеральной собственности; о передаче на хранение оружия, которое по результатам экспертизы признано имеющим культурную ценность; определяет состав Музейного фонда РФ; включает музейные предметы и коллекции в состав Музейного фонда РФ и исключает их из его состава и т.д.
По вопросам своей компетенции Министерство координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти.
Минкультуры России подведомственна деятельность Федерального архивного агентства, Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия.
Федеральное архивное агентство (Росархив) осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела. В своей деятельности оно руководствуется ФЗ от 22 октября 2004 г. «Об архивном деле в РФ», Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 17 июня 2004 г., другими правовыми актами.
В содержание деятельности Росархива входят организация информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе документов Архивного фонда РФ и других архивных фондов; исполнения запросов российских и иностранных граждан, связанных с реализацией их законных прав и свобод; оформление архивных справок, направляемых в иностранные государства. Оно также организует экспертизу: архивных документов, заявленных к вывозу за пределы РФ, для выдачи физическим и юридическим лицам заключении о возможности их вывоза; документов Архивного фонда РФ, заявленных к временному вывозу за пределы РФ, для выдачи физическим и юридическим лицам заключений о возможности их временного вывоза; документов Архивного фонда РФ, временно вывезенных за пределы РФ, после их возвращения.
В пределах своей компетенции Агентство ведет государственный учет документов Архивного фонда РФ, Государственный реестр уникальных документов данного фонда. Оно осуществляет меры по обеспечению преимущественного права РФ на покупку архивных документов, находящихся в частной собственности, в случае их аукционной или комиссионной продажи; экспертизу проектов национальных стандартов в области архивного дела; обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, а также контроль сроков возврата архивных документов, временно вывезенных за пределы РФ и т.д.
Значительным объемом функций и полномочий в рассматриваемой сфере обладает Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. На нее возложены функции по охране культурного наследия, авторского и смежного права. По этим вопросам она осуществляет государственную аккредитацию организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами; лицензирование в установленной сфере деятельности; функции по реставрации объектов культурного наследия, аттестации экспертов по культурным ценностям.
Она проводит экспертизу культурных ценностей, заявленных к вывозу и временному вывозу, а также при возврате после их временного вывоза. На нее возложена регистрация культурных ценностей, ввозимых и временно ввозимых на территорию РФ, задержанных или конфискованных таможенными и другими правоохранительными органами; факты пропажи, утраты, хищения культурных ценностей.
Служба принимает решения о возможности вывода или временного вывоза культурных ценностей из РФ, выдает юридическим и физическим лицам свидетельства на право их вывоза и временного вывоза с территории РФ; заключает договоры о возврате вывозимых культурных ценностей с лицами, ходатайствующими о временном их вывозе, и т.д.
В субъектах РФ действуют органы управления различных организационно-правовых форм: министерства, управления, департаменты и др. К их ведению относится осуществление федеральной политики в области культуры, разработка па ее основе региональных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; создание, реорганизация и ликвидация организаций и учреждений культуры; формирование фондов развития культуры; информационное обеспечение культурной деятельности, введение статистического учета в этой сфере.
В их компетенцию входит организация охраны и обеспечения объектов культурного наследия регионального значения; библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов РФ; создание и поддержка государственных музеев, учреждений искусства; поддержка народных художественных промыслов, региональных и местных национально-культурных, автономий, изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности. На них возложен контроль за исполнением законодательства о культуре и т.д.
Местное самоуправление и культура
В соответствии с Основами законодательства РФ о культуре и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления организуют на своей территории библиотечное обслуживание населения; создают условия для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; обеспечивают охрану и сохранение объектов культурного наследия. Они формируют местные бюджеты и фонды развития культуры; разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования культуры; осуществляют регулирование отношений собственности в области культуры.
Органы местного самоуправления наделены полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных организаций культуры, их регистрации. Они назначают руководителей данных организаций; осуществляют строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий; обеспечивают условия для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; организуют и содержат муниципальную информационную службу, создают условия для деятельности местных СМИ, для проведения зрелищных и других культурных мероприятий; осуществляют контроль за условиями аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организаций культуры.