Межотраслевые начала в управлении
Возникновение системы межотраслевого управления во многом обусловлено необходимостью преодоления ведомственной разобщенности, особенно при организации управления по отраслевому принципу. Назначением и предпосылками обусловлена главная особенность межотраслевого управления — его координационно-контрольное содержание.
Межотраслевое управление может рассматриваться: а) в органичной связи с государственным управлением в целом и б) в качестве особой его разновидности, имеющей специальное организационно-правовое обеспечение. Следовательно, необходимо различать межотраслевое управление в широком и узком (специальном) смысле слова.
В широком смысле слова межотраслевое управление есть управленческая деятельность всех органов управления, состоящая в реализации возложенных на них функций и полномочий межотраслевого значения. Их система, компетенция, структура, методы и формы деятельности образуют организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Особенность заключается в направлении работы этого механизма, получающем в его системе организационное, но преимущественно правовое обеспечение. Строго говоря, межотраслевое управление является вариантом территориального управления. Обеспечиваемое ими межотраслевое управление в какой-то мере сопряжено также с территориальным социально-экономическим развитием и наоборот.
Среди субъектов межотраслевого управления в решении межотраслевых проблем главная роль принадлежит органам общей компетенции1Важная роль в осуществлении функций межотраслевого характера принадлежит учреждаемым Президентом РФ, Правительством РФ координационным, совещательным органам. Некоторые из них принимают по соответствующим вопросам решения, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, на которых распространяется их действие. Например, создана Комиссия Правительства РФ по военно-промышленным вопросам в качестве координационного органа, обеспечивающего согласованность действий федеральных органов исполнительной власти по реализации военно-технической политики РФ, планированию и осуществлению поставок продукции для обеспечения обороны страны и государственной безопасности, развитию оборонно-промышленного комплекса. Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти.. Прежде всего они объединяют и направляют комплексное социально-экономическое развитие на данной территории. До проводимых ныне преобразований в системе государственного управления укреплению организационно-правового обеспечения межотраслевого управления уделялось большое внимание.
В частности, выделялись федеральные органы исполнительной власти, главное назначение которых было государственное регулирование и межотраслевая координация в сферах их деятельности. Такие функции могли возлагаться также на органы, ведавшие отдельными отраслями, многие из которых такие функции осуществляли. Это диктовалось необходимостью ограничения роли отраслевых органов в непосредственном управлении предприятиями и учреждениями и повышением значения общего руководства в проведении этими органами государственной политики в установленной сфере.
В современных условиях специальное понятие «межотраслевое управление», не утратив своего значения, все в большей степени становится условным. Оно может трактоваться в трех аспектах:
а) как аналог межведомственного управления, состоящего в осуществлении специальных функций, имеющих межведомственное значение. Его субъекты не имеют отраслевой принадлежности и осуществляют одну или несколько функций, касающихся всех или нескольких федеральных и других органов государственного управления и местного самоуправления (например, Федеральная служба государственной статистики и ее территориальные органы);
б) как аналог межведомственного управления, выражающегося в осуществлении специальных функций отраслевого профиля. Его субъекты имеют отраслевую принадлежность и сфер деятельности. Их функции затрагивают интересы других органов постольку, поскольку они осуществляют деятельность, относящуюся к соответствующей отрасли (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки);
в) как управление комплексами, в том числе специализированных отраслей. Так, Министерство промышленности и энергетики осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного, оборонно-промышленного, топливно-энергетического комплекса и т.д.; Министерство транспорта РФ осуществляет функции по выработке политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного транспорта и др.
Необходимо особо подчеркнуть, что межотраслевое управление по своему существу имеет функциональный характер, по своей сути оно состоит в реализации тех или иных функций, функциональном воздействии на те или иные социально-экономические и иные процессы. Но в одних случаях оно выражается в сугубо специализированных функциях, в других функции являются относительно определенными: когда речь идет о функциях по выработке государственной политики, нормативно-правовом регулировании в данной сфере. Подобные функции следует признать родовыми, ибо они могут иметь различные видовые проявления.