Государственные корпорации как субъекты административного права
Государственные корпорации являются самостоятельными субъектами административного права.
В ФЗ от 8 декабря 1995 г. № 7-ФЗ « О некоммерческих организациях» государственная корпорация определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. В литературе по гражданскому праву государственная корпорация иногда признается разновидностью учреждений. Однако при сходстве ее функций с функциями учреждения между этими некоммерческими организации немало отличий (корпорация — собственник имущества, не имеет учредительных документов и т.д.), выделяющих государственную корпорацию в оригинальный субъект права.
В контексте административного права вызывает интерес, прежде всего, своеобразие организации управления деятельностью корпорации. Акцентируя далее внимание на этом, отметим, что государственные корпорации могут создаваться в качестве отраслевых, межотраслевых либо для выполнения определенных государственных задач. Адекватно профилируются функции и компетенция их органов управления. Федеральный закон, на основании которого создается государственная корпорация, определяет ее правовое положение, цель деятельности, полномочия, порядок управления деятельностью и т.д.
Так, приняты федеральные законы: от 19 июля 2007 г. № 139-ФЭ «О Российской корпорации нанотехнологий» («Роснанотех»); от 30 октября 2007 г. № 238-Ф3 «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (ГК «Олимпстрой»); от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии»; от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и др. Органы управления государственных корпораций по многим своим параметрам (определению правового статуса, порядка образования, состава, взаимодействия и т.д.) не имеют своих аналогов в системе органов государственного управления. Сравнение их с органами управления коммерческих и некоммерческих негосударственных образований не имеет смысла, поскольку они различны по своей природе.
Органами управления государственной корпорации являются: а) наблюдательный совет — высший орган управления: б) правление — коллегиальный исполнительный орган; в) генеральный директор (президент корпорации «Олимпстрой») — единоличный исполнительный орган. Органом внутреннего финансового контроля корпорации является ее ревизионная комиссия.
Общее для органов данных корпораций сводится к тому, что их виды, состав, порядок формирования, функции и полномочия и т.д., причем каждого из них, определены федеральными законами о соответствующих корпорациях — актами более высокой силы по сравнению с теми, которые непосредственно регламентируют организацию и правовой статус федеральных органов исполнительной власти. Иерархически, функционально и юридически их объединяет общность цели создания и деятельности корпорации. Они призваны, кроме всего прочего, обеспечить единство управления корпорации. Этому способствует то, что генеральный директор возглавляет правление корпорации и руководит его деятельностью. В известной степени скоординированы правомочия генерального директора и наблюдательного совета.
В силу государственной природы корпораций, порядка формирования, сути полномочий их органы должны быть отнесены к государственным органам корпораций, осуществляющих функции и полномочия, определяемые целями деятельности корпораций. Вместе с тем в законах порядок формирования органов, их состав и правовое положение определяются применительно к данной корпорации. Наряду с совпадением норм по принципиальным вопросам организации и правового регулирования деятельности корпораций в законах имеются нормы, предусматривающие особенности организации управления соответствующей корпорации.
Например, функции, полномочия и порядок деятельности всех органов управления корпорации «Росатом» определяются законом о данной корпорации, а корпорации «Роснанотех» — только наблюдательного совета, других же ее органов они определяются, кроме того, положениями о них. утверждаемыми наблюдательным советом на основе Закона о корпорации. Другой пример, члены наблюдательного совета «Ростехнологии» назначаются Президентом РФ. «Роснанотех» — Правительством РФ. Имеются различия в количественном составе наблюдательного совета, правления, правовом положении их членов; не во всех корпорациях предусмотрено создание научно-технического совета в статусе консультативного органа и т.д.
В управленческом аспекте существенными особенностями обладает корпорация «Росатом». Она объявлена Законом уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии, государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. «Росатом» наделена широкими полномочиями и функциями в области государственного управления использованием атомной энергии; полномочиями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Издаваемые корпорацией нормативные правовые акты являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц (п. 4 ст. 8 Закона).
Кроме того, на корпорацию возложены функции «оказания государственных услуг, управления имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов РФ, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области» (ст. 4 Закона). Следовательно, в корпорации концентрируются отдельные функции, характерные для федерального министерства и федерального агентства.
Однако, вопреки этому, корпорация как единый субъект права не является государственным органом. Функции и полномочия государственно-управленческого характера осуществляют органы управления корпорации. К такому выводу склоняет содержание Закона относительно видов ее деятельности (ст. 15), полномочия в отношении ее учреждений (ст. 16) и т.д. Обозначение корпорации в законе в качестве «уполномоченного органа», «органа государственного управления», строго говоря, является не совсем удачным. Оно может быть воспринято лишь как указание на то, что предусмотренные в Законе цели создания корпорации, функции и полномочия, виды деятельности и т.д. определяются применительно к корпорации в целом. Ведь по Закону корпорация «Росатом» «является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации» (п. 1 ст. 3 Закона).
Действительно, Закон признает корпорацию единым образованием, определяет полномочия Президента РФ и Правительства РФ в отношении именно корпорации и полномочия самой корпорации в определенных областях ее деятельности. Но признавая корпорацию органом государственного управления, в нем вместе с тем обстоятельно регламентируется организационно-правовой статус, включая полномочия, органов управления корпорации, практически и юридически реализующих полномочия корпорации, реально организующих ее многообразную деятельность. Налицо случай вольного, непрофессионального обращения с понятием «орган государственного управления».
Организационно-правовой статус органов управления корпорации «Росатом» имеет некоторые особенности.
Наблюдательный совет корпорации формируется Президентом РФ. Он назначает членов и председателя наблюдательного совета. В состав совета входят девять членов: восемь — представители и резидента РФ и Правительства РФ и генеральный директор корпорации по должности, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Исключительные полномочия наблюдательного совета, закрепленные в ст. 24 Закона, не могут быть переданы другим органам корпорации. К ним относятся, например, утверждение основных направлений деятельности и финансово-экономических показателей деятельности корпорации на очередной год; одобрение проекта программы деятельности корпорации на долгосрочный период и направление его в Правительство РФ; утверждение финансового плана деятельности корпорации на не менее чем трехлетний период; утверждение годового отчета корпорации и направление его в Правительство РФ и т.д.
Однако перечень полномочий наблюдательного совета, данный в ст. 24, является открытым, а к его исключительной компетенции отнесены лишь полномочия, прямо указанные в перечне. Иго изменение возможно лишь законом.
Генеральный директор корпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Значимость его роли в корпорации подчеркивает специальное положение Закона о том, что он присутствует на заседаниях Правительства РФ, приглашается на заседания федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ.
На генерального директора возложено руководство текущей деятельностью корпорации. Будучи единоличным исполнительным органом он действует от имени корпорации и представляет без доверенности ее интересы в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, российскими и иностранными организациями, международными организациями.
Генеральный директор возглавляет правление корпорации, организует реализацию решений ее наблюдательного совета и правления. В круг его полномочий входит представление на утверждение наблюдательного совета финансового плана деятельности корпорации; утверждение директив представителям корпорации в советах директоров (наблюдательных советах) акционерных обществ корпорации. Ему предоставлено право назначать на должность и освобождать от должности своих заместителей, распределять обязанности между ними; утверждать организационную структуру корпорации; принимать решения о создании филиалов, об открытии представительств и о создании учреждений корпорации и утверждать положения о них либо их уставы. К его ведению относятся многие вопросы, связанные с приемом и увольнением работников, оплатой их труда и др. Генеральный директор издает приказы, положения, инструкции и распоряжения по вопросам деятельности корпорации.
Правление корпорации образуется в составе генерального директора, являющегося его членом по должности, и других членов. Последние назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом корпорации по представлению генерального директора и работают в корпорации на постоянной основе. Деятельностью правления руководит генеральный директор корпорации. Полномочия правления немногочисленны и в основном не являются решающими в юридическом смысле, хотя и важными по существу.
К ним относятся представление на утверждение наблюдательного совета предложения по основным направлениям деятельности и финансово-экономическим показателям деятельности корпорации на очередной год; разработка проектов программы деятельности корпорации на долгосрочный период и финансового плана деятельности корпорации; подготовка предложений о направлении использования прибыли корпорации; создании филиалов и открытии представительств и создании учреждений корпорации и др.
При выявлении роли правления в управлении корпорацией важно учитывать, что его возглавляет генеральный директор, наделенный решающей властью по важнейшим вопросам деятельности корпорации. Как уже сказано, на него возложена реализация решений наблюдательного совета и правления, а также издание правовых актов но вопросам деятельности корпорации.