Органы общей компетенции исполнительной власти субъектов Российской Федерации


Правительства (Кабинет Министров) республик, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо Президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и назначения на должности других членов.

В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представительными органами государственной власти или президентами. В республике Карелия предусматривается избрание главы Правительства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Государственным Советом Республики в составе Председателя Правительства, его заместителей и министров. По предложению Председателя Правительства Государственный Совет вправе ввести в состав Правительства руководителей других республиканских органов. Правительство Республики Коми формируется главой Республики Коми. Председатель Республики Северная Осетия — Алания назначается и освобождается от должности Президентом Республики, а Председатель предлагает Президенту структуру и персональный состав Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует необходимая четкость в регламентации формирования правительств этих республик. Иногда определяется состав правительства, но не определяются органы и лица, уполномоченные назначать и освобождать от должности председателя Правительства, его заместителей, министров и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, автономных округов обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства Российской Федерации, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Администрация является органом исполнительной власти общей компетенции. Это понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым правительством, образование которых предусматривается Уставами субъектов Российской Федерации, и именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется Уставом данного субъекта Российской Федерации или в установленном им порядке. Например, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации (в данном случае главой администрации является губернатор), структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления. В соответствии с Уставом Липецкой области структура администрации устанавливается областным Собранием и т.д.

Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляет глава соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъектов (губернатор и т.д.) — не всегда глава администрации. Например, руководитель (председатель) администрации (правительства) Курганской области назначается главой (губернатором) области с согласия областной Думы.

Должность главы администрации замещается путем выборов. В тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

По определенным вопросам глава администрации подчиняется Президенту и Правительству Российской Федерации.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов, делегированными субъектами. Российской Федерации; полномочиями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта; полномочиями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения.

К компетенции главы администрации отнесено решение многих конкретных вопросов формирования состава администрации, бюджета субъекта Федерации, представительства в федеральных органах и т.д. Глава осуществляет широкие полномочия в рамках компетенции администрации в целом.

Правовой основой компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации служат правовые акты органов государственной власти, а также конституции и уставы этих субъектов, в которых обозначены предметы ведения Российской Федерации, предметы ее совместного ведения и предметы ведения соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают разнообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования культуры и др.).

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собственности данного субъекта Российской Федерации; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на них Конституцией Российской Федерации, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации общей компетенции осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и программ социально-экономического развития, бюджета субъекта Российской Федерации; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов Российской федерации; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности субъекта Российской Федерации; организуют мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собственности этих субъектов и др.

Большинство полномочий указанных органов увязано с конкретными отраслями и сферами деятельности.

В области экономики эти органы: разрабатывают и выполняют соответствующие региональные программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, обеспечивают планирование использования земель, контроль за их использованием и охраной; руководят ветеринарной службой; обеспечивают проведение обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями растений и др. Важная часть их полномочий связана со строительством.

Они организуют подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, и утверждают их. На них возложен контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции отнесена выдача разрешений на строительство на землях субъектов Российской Федерации. Им предоставлено право приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки и др.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организуют транспортное обслуживание населения, контролируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта; обеспечивают развитие на территории субъекта Российской Федерации сети автомобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи.

В компетенцию органов исполнительной, власти субъектов Российской Федерации входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют работы по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т.д.

В области социально-культурной деятельности: создают учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы развития этих сфер с учетом национально-культурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям.

На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т.д. Важным направлением их работы является разработка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций социального обеспечения и т.д.

В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собственности; руководят подчиненными органами милиции, пожарной охраны; создают специализированные формирования по охране общественного порядка; руководят работой подчиненных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы,. заявления и предложения граждан и т.д.

Иногда полномочия, входящие в компетенцию органов исполнительной власти общей компетенции субъектов Российской Федерации, устанавливаются применительно к их руководителям. Так, Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определены полномочия глав соответствующих администраций. При этом часть из этих полномочий принадлежит только главам администраций и, следовательно, может осуществляться только ими.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Тем самым конкретизируются предметы их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных отраслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закрепляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

Но ему подчинены отраслевые органы, что позволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства путей сообщений Российской Федерации указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспортом, подчинение Комитета Российской Федерации по торговле обязывает его руководить торговлей и т.п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах Российской Федерации наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), комитеты, отделы. Создаются также департаменты и органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т.д. подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы определяются уставами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Предусмотрено два варианта назначения и освобождения руководителей органов администрации применительно к конкретным видам:

  • Министром внутренних дел и Председателем Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом — руководителей соответствующих органов по согласованию с главой администрации;
  • руководителей других органов и должностных лиц — главой администрации самостоятельно. Исключения могут предусматриваться законодательством Российской Федерации.

Вертикаль механизма исполнительной власти в рамках отдельных субъектов Российской Федерации ограничивается уровнем местных администраций определенных административно-территориальных единиц, которые в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации не отнесены к органам местного самоуправления.

Имеются в виду прежде всего администрации городов и районов, а также поселений, действующих в специальном режиме. В этих случаях местная администрация как орган исполнительной власти непосредственно осуществляет государственное управление и обеспечивает права и законные интересы граждан на соответствующей территории. Она входит в систему исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации.

Деятельностью местной администрации руководит ее глава на основе принципа единоначалия. Глава является выборным должностным лицом.

Конституционный Суд Российской Федерации специально подчеркнул, что организация власти на уровне районов, городов при всех обстоятельствах должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти, на которых строится организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти (п. 7 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1 -П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»). Имеются особенности в организации исполнительной власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Московской городской Думой 28 июня 1995 года.

Территориальными единицами Москвы являются районы, территориальные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Исполнительную власть в Москве осуществляет городская администрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который непосредственно или через органы городской администрации решает вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции.

Наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Москвы. В его состав входит Премьер Правительства, его первые заместители, управляющий делами мэрии Москвы, министры правительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов городской администрации и префекты административных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации (департаменты) осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными лицами городской администрации. Они в пределах своих полномочий осуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов.

Органом власти района города Москвы является районная Управа. Она состоит из районного собрания и главы Управы, возглавляющего районное собрание и администрацию района.

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Глава Управы организует работу Управы на принципе единоначалия, вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы, осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, связанные с формированием органов власти Москвы, разграничением их полномочий и взаимодействием между ними на различных уровнях.

Существенными особенностями характеризуется организация системы власти в Республике Калмыкия. Она представляет собой единую централизованную систему по вертикали — от президента, являющегося главой республики и высшим должностным лицом, до руководителей предприятий. Органами власти на местах являются не главы администрации или мэры, а представители президента. Представительная и исполнительная власть на местах соединены. Представители президента одновременно представляют представительную и исполнительную власть и назначаются президентом.

Разумеется, что те или иные особенности в системе исполнительной власти имеются и в других субъектах Российской Федерации.

В качестве общего правила, вытекающего из Конституции Российской Федерации, законов и иных правовых актов, следует признать, что вертикаль организационного механизма государственного управления ограничивается уровнем, за пределами которого действуют органы местного самоуправления.

Правовой статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, председатели государственных комитетов утверждают штатные расписания и положения о структурных подразделениях министерств, государственных комитетов.

Но, как показывает практика, положения об отдельных структурных подразделениях, специализированных на функциях общегосударственного значения, утверждаются Президентом или Правительством Российской Федерации. Имеются также подразделения, которые по существу являются органами отраслевого или межотраслевого управления, но формально введены в структуру министерства, государственного комитета (например, из подразделений центрального аппарата Министерства транспорта Российской Федерации, осуществляющих специальные функции отраслевого управления сформированы автомобильно-дорожная служба, служба морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместителями министра; функции упраздненного Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации возложены на Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации). Это обстоятельство учитывается при определении их административно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий.

К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

  • наличие качественного и стабильного законодательства;
  • четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;
  • стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления и должны создаваться органы исполнительной власти;
  • законодательное упорядочение службы в государственных органах;
  • установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;
  • установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;
  • необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.
Isfic.Info 2006-2018