Административно-правовое регулирование управления отдельными отраслями экономики Российской федерации
Управление промышленностью
Промышленность — это совокупность ведущих отраслей материального производства, предприятия, занятые добычей сырья, производством и переработкой материалов и энергии, изготовлением машин, оборудования, приборов, вооружений1Райзберг Б.А. Современный социоэкономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 406..
Промышленность является одной из ведущих отраслей российской экономики. Государственное управление промышленностью занимает ведущее место в сфере административно-правового регулирования экономикой в целом.
Промышленный комплекс охватывает многие отрасли экономики: топливно-энергетический комплекс, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс, промышленность строительных материалов, пищевая и перерабатывающая промышленность, машиностроительная, металлургическая, ресурсодобывающие и ресурсоперерабатывающие отрасли и др.
Целью государственной политики в области развития базовых отраслей промышленности является повышение глобальной конкурентоспособности российского энергетического, нефтегазового, транспортного и тяжелого машиностроения, а также станкоинструментальной промышленности и горно-металлургического комплекса.
Для комплексного развития российской экономики интенсивное развитие высокотехнологичных отраслей, энергетической и транспортной инфраструктуры будет осуществляться за счет преимущественного использования продукции российского машиностроения и металлургии.
Приоритетными направлениями развития базовых отраслей промышленности являются выравнивание условий конкуренции российских и иностранных производителей на российском рынке и поддержка экспорта российской промышленной продукции.
Российский атомный энергопромышленный комплекс в настоящее время развивается в направлении обеспечения потребности российского рынка, достижения лидирующих позиций на мировых рынках сбыта в области энергетики, ядерных технологий, материалов и услуг при соблюдении стандартов гарантированной безопасности и режима нераспространения.
Приоритетными направлениями, обеспечивающими достижение этой цели, являются следующие.
1. Рост установленной мощности и числа объектов атомной энергетики, увеличение энергоснабжения атомными электростанциями потребителей к 2020 г. до 20-22% общего производства электроэнергии в Российской Федерации.
2. Обеспечение интеграции российской атомной энергетики в мировую экономику в отношении топливного цикла и производства оборудования.
3. Обеспечение мирового технологического лидерства российской атомной энергетики.
4. Формирование организационных структур, обеспечивающих максимальную реализацию конкурентных преимуществ российской атомной энергетики и энергомашиностроительного комплекса на мировых рынках.
В сфере реформирования естественных монополий государственное управление направлено на обеспечение решения двух основных задач.
Первая задача — сокращение масштаба монополизации инфраструктур, разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов.
Вторая задача — обеспечение равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий.
Получение доступа к услугам естественных монополий является ключевым фактором для реализации инвестиционных проектов в большинстве секторов экономики.
Отсутствие прозрачных правил доступа и ответственности за необоснованный отказ в предоставлении монопольных услуг создает возможность для злоупотреблений со стороны естественных монополий и является препятствием для реализации многих инвестиционных проектов.
Предполагается принять нормативные правовые акты, гарантирующие доступ к инфраструктуре во всех секторах естественных монополий. Одновременно требуется обеспечить создание механизмов, стимулирующих снижение издержек и рост эффективности инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий.
Существенные усилия органов управления промышленностью требуются для развития энергетического комплекса.
Энергоемкость российской экономики существенно выше соответствующих показателей в государствах — членах Организации экономического сотрудничества и развития при высоком уровне энергопотребления на человека, производства продукции и предоставления услуг комфорта (тепла, освещенности и др.).
Топливно-энергетический комплекс является одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды. Реализация комплекса мер, направленных на повышение энергоэффективности российской экономики, позволит в значительной степени решить задачу по обеспечению экологической безопасности.
Целями государственной политики в сфере электроэнергетики являются:
- преодоление сложившихся дисбалансов в электроэнергетике для поддержания в долгосрочной перспективе высоких и устойчивых темпов роста экономики;
- увеличение эффективности производства, передачи и потребления электроэнергии на основе новейших высокоэффективных экологически чистых технологий.
В период до 2014 г. планируется доведение тарифов на электрическую энергию для населения до рыночного уровня в целях ликвидации перекрестного субсидирования между населением и прочими потребителями с усилением адресной защиты малоимущих групп населения.
Государственное управление нефтегазовым комплексом в настоящее время направлено на развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса.
Значительный круг отраслей, составляющий промышленный комплекс, который требуют регулирования, их первостепенное значение для развития экономики в целом обусловливает необходимость принятия многочисленных нормативных правовых актов органами государственного управления.
Особо здесь следует отметить имеющие важное значение для регулирования производственной сферы технические регламенты, принимаемые в форме федеральных законов.
В качестве инструмента программно-целевого планирования промышленного развития применяются целевые программы. Например, Федеральные целевые программы: «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах»; «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу».
В последние годы Правительством РФ и федеральными министерствами также разработан ряд иных программных документов — концепций, стратегий, — направленных на определение основ промышленного развития, перспектив развития различных отраслей, составляющих промышленный комплекс. В их числе: Энергетическая стратегия России на период до 2030 г.; Стратегия развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 г.; Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 г.; Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 г.; Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г.
Как видно, управление промышленностью осуществляется с применением огромного числа нормативных правовых актов, что создает определенные сложности для правоприменения.
Ученые обращают внимание на несогласованное принятие таких актов, появление противоречивых положений, отсутствие единой национальной политики и стратегии развития промышленности, что лишает государственные органы и хозяйствующие субъекты устойчивых целевых ориентиров. Необходимо упорядочение всего массива правовых актов, имеющих отношение к развитию промышленности. В качестве решения этой проблемы предлагается проведение своего рода инвентаризации актов в сочетании с подготовкой базового Федерального закона «О национальной промышленной политике в Российской Федерации».
Основными органами государственного управления промышленностью на федеральном уровне являются:
федеральные министерства: Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство энергетики и др.
федеральные службы и федеральные агентства, осуществляющие управление промышленностью в пределах предоставленной им компетенции, в том числе путем осуществления контрольно-надзорных функций: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная антимонопольная служба; Федеральная служба по тарифам; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.
Важнейшие и разноплановые функции по регулированию экономической сферы осуществляет Минпромторг России.
В рамках предоставленной компетенции Минпромторг России наделен значительными полномочиями по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. В том числе, Министерство осуществляет:
- выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий;
- лицензирование производства лекарственных средств для медицинского применения и ведение реестра выданных лицензий;
- выдачу заключений о соответствии производителей лекарственных средств для медицинского применения требованиям правил организации производства и контроля качества лекарственных средств.
Специализированные функции по управлению промышленностью в подведомственной сфере осуществляет Министерство обороны с подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.
Управление промышленностью осуществляют также иные наделенные отдельными публичными полномочиями органы, организации, не являющиеся органами исполнительной власти. В этой связи следует отметить деятельность государственных корпораций.
Деятельность Государственной корпорации «Ростехнологии» регулируется Федеральным законом от 23.11.2007 № 270-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О Государственной корпорации «Ростехнологии»».
Целью деятельности данной Государственной корпорации является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.
Специфическое место в системе органов государственного управления экономической сферой занимает Государственная корпорация «Росатом», деятельность которой регулируется Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».
Государственная корпорация фактически является правопреемником Федерального агентства по атомной энергии. В этой связи она наделена обширным объемом публичных полномочий, включая принятие нормативных правовых актов.
Данная Корпорация действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в атомной отрасли. Деятельность ее направлена на создание условий и механизмов обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.
Корпорация обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа.
Активное участие в управлении промышленным комплексом регионов принимают органы исполнительной власти субъектов РФ. Они издают различные нормативные правовые акты, разрабатывают целевые программы, управляют соответствующими долями в имуществе предприятий промышленного комплекса.